資源密集型地區“村礦矛盾”：形成原因及治理對策
——基于榆林市殿市鎮的調查研究

亢亞飛，何得桂

（西北農林科技大學 人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100）

資源密集型地區“村礦矛盾”：形成原因及治理對策
——基于榆林市殿市鎮的調查研究

亢亞飛，何得桂

（西北農林科技大學 人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100）

“村礦矛盾”是制約資源密集型地區科學發展的主要問題之一，突出表現為礦區資源開發與收益分配失衡問題、礦產開發無序與環境污染問題、村企沖突及村民上訪問題；礦區開發規劃缺乏科學評估、煤礦產權制度的缺陷以及分配格局中主體地位的差異性造成了環境污染、分配不均、村礦沖突等問題，使得“村礦矛盾”不斷加劇。要把建立科學的產權治理評估機制、完善自然資源產權制度以及提高村民在利益分配中話語權作為協調“村礦矛盾”新思路，對于實現資源密集型地區的和諧與穩定有著重要意義。

村礦矛盾；資源型地區；利益博弈；集體產權；產權治理

一、研究問題的提出

資源密集型地區為我國經濟發展提供了基礎性能源，在國民經濟發展中具有重要地位。近年來，資源密集型地區中“村礦矛盾”多發、易發，不僅對當地經濟發展造成了制約因素，也影響了社會的和諧與穩定。所謂的“村礦矛盾”主要是指礦山企業作為經濟理性人試圖在增進自身利益最大化過程中，與村莊集體組織及村民個體利益產生較大程度的利益沖突及影響。深入分析資源密集型地區“村礦矛盾”的成因，探尋破解資源型地區村礦矛盾是理論界和社會關注的一項重要課題。

關于“村礦矛盾”的研究引起了不少學者的關注。有學者從基層民主政治角度來分析資源密集型地區“村礦矛盾”產生的根源，如董江愛，崔培兵等學者認為部分村干部與礦企的私下交易，使得村民對資源享有的利益存在被村干部蠶食的風險，間接加劇了“村礦矛盾”[1]；梁華林認為一些因煤而富的富裕群體通過村委會選舉執掌村權進而主導農村政權是“村礦矛盾”的導火索[2]；有學者則從農村社會治理和轉型的角度指出礦產資源開發帶來的農村生態環境惡化、土地及地面建筑物塌陷、耕地占用及污染引發“礦村矛盾”[3]；有學者側重于從政府責任的角度說明政府責任的缺失使得“村礦矛盾”產生具有必然性[4]。

關于“村礦矛盾”對資源密集型地區影響研究。有學者認為“村礦矛盾”使得資源密集型地區“富饒的貧困”程度加深，難以實現資源密集型地區“富饒的富裕”[5]；有學者通過實證研究表明，“村礦矛盾”使“資源詛咒”在西部資源開發過程中已經顯現[6]；有的認為“村礦矛盾”在資源開發中會引發大量群體性事件，上訪數量增多[7]；有學者則認為“村礦矛盾”不僅對農村經濟發展和社會穩定有著重要影響，還關系著資源型地區經濟轉型的成功與否[8]。

關于如何破解“村礦矛盾”相關研究。有學者提出健全利益表達機制，完善表達利益訴求的一整套行為模式可以有效破解“村礦矛盾”[9]；王雁等基于對陜北資源型地區的研究，提出建立以礦區群眾為載體的平等協商對話制度[10]；齊秀強等學者從經濟學角度主張要把循環經濟的發展模式滲透到礦區發展當中，發展綠色經濟[11]；苗娜妮等認為應對“村礦矛盾”關鍵在于立足本村實際引導產業轉型升級，重視農民福利[12]。

既有的研究對于“村礦矛盾”的成因、影響及應對策略提供了思路，但也存在不足之處：一是對于成因和影響的研究分析視野集中于經濟發展、基層治理的角度，研究的視野范圍有待拓展；二是現有的解決機制還不夠完善，村莊本位和農民本位的思想還不夠鮮明；三是既有研究更多停留在理論層面，對于現實的考察還有待加強。鑒于此，本文嘗試從村民本位和制度本位的視野，基于個案實證來分析資源密集型地區“村礦矛盾”的成因，提供實踐性和可操作性較強的“村礦矛盾”解決方案。

二、資源密集型地區“村礦矛盾”的主要表現

本文所研究的個案是陜西省榆林市殿市鎮，它處在黃土高原向荒漠的過渡地帶，地下高嶺土、煤炭、天然氣儲量豐富，是典型的資源密集型地區，曾經多次上演村民與礦企大規模對峙沖突的場面，成為當地頭號不穩定因素。實際上這也是大多資源密集型地區所面臨的問題。當地“村礦矛盾”主要表現為資源開發與收益分配失衡問題、礦區開發失序與環境污染問題、村民沖突及村民上訪問題。

（一）礦產資源開發與收益分配失衡問題

礦產資源開發中，利益分配主體主要有中央政府、地方政府、礦企及村民。國家享有礦產資源管理權權益和使用權權益，礦企需要負擔資源稅、企業所得稅、增值稅以及其他費用，中央政府、地方政府則通過征稅獲得可觀的利益。礦企作為直接參與經營主體，憑借著資源性優勢獲得經營利潤，在收益分配中獲得大部分利益。村民在收益分配中一般只能獲得補貼性費用，在整個資源收益中可以忽略不計，從而造成公共礦產資源收益分配扭曲的現狀。

（二）礦產開發失序與環境污染問題

礦產開發失序直接引發生態環境污染。環境污染絕不僅僅特指生態環境的惡化，還包括對廢棄耕地缺乏規劃等問題。當地煤炭過度開采使生態環境急劇惡化，嚴重影響村民的生產、生活，至少體現在以下方面：一是形成大面積的采空區，造成地面沉降塌陷，部分耕地無法繼續生產，加劇了地質災害的風險；二是煤礦開采過程中不注重周圍植被保護，加重荒漠化趨勢；三是礦區開采過程中形成大量粉塵，受西北風影響，對下風向帶人口較為密集地區形成一定危害；四是礦區生產中機械運轉以及大量拉煤車產生了巨大噪音，使沿公路帶分布的村民深受其害；五是礦企被廢棄后相應的耕地資源無法復原。

（三）村企沖突及村民上訪問題

村企沖突是當地“村礦矛盾”最為典型的形式之一。村民與礦企間往往呈現出長期對立的局面，一旦村民的“需求”無法滿足時，村民會采用斷水、斷電、圍堵等方式贏得“主動權”，更有村民鼓動村里老人把“家”安在礦企生產口處，阻擋其正常生產。有的礦企在面對這種情況時，會以“暴力”予以反擊。當沖突不可調和時村民會將“進京上訪”成為自己的救命稻草，2006—2016年當地上訪人數逐年增加，使矛盾愈演愈烈。

三、“村礦矛盾”的主要原因分析

調查發現，“村礦矛盾”不斷加深，主要原因在于礦區開發規劃缺乏綜合考量、煤礦產權制度的缺陷，加劇了分配格局的不平等、村民、礦企、政府間利益博弈能力的差異性，特別是村民在村企關系中缺少足夠的話語權。

（一）礦區開發規劃缺乏綜合考量

國家發展改革委員會曾發布《關于規范煤炭礦區總體規劃審批管理工作的通知》，明確各煤礦在礦區開發規劃中應提出礦區環境保護、水土保持、水資源和土地利用等規劃方案。由于缺乏相關精確的指標，量化起來難度頗大。受稅收等利益驅使的地方政府部門往往會忽視可持續發展的必要性，缺乏對礦區開發規劃上綜合考量，使得對生態環境的修復和補償機制如同虛置，再加上地方上專業技術力量的薄弱，也無法對礦山建設的影響與破壞進行科學評判[13]。實踐中，“重資源開發、輕生態環境保護”的觀念在礦區規劃往往也有所體現，規劃側重于經濟與發展的因素，即追求短期的經濟效益。如Y煤礦在礦區規劃中，將村民耕地作為擴大規模的資本，制定了相關的補貼標準，但并未涉及礦區廢棄后對于耕地的進一步規劃，使得X村800多畝土地至今荒廢，無法耕種。從長遠來看環境成本遠大于短期效益。資源開發中的外部環境成本，實質上是礦區居民環境權的價值損失[14]。

（二）煤礦產權制度的缺陷加劇了分配格局的不平等

我國礦產資源所有權全民所有，但所有權的概念過于寬泛。實踐中實行所有權與使用權分離的產權制度，在煤礦管理和經營中，又實行中央授權地方管理的模式，地方政府集所有權、管理權和經營權于一身，這就造成地方政府在煤炭資源開發開發中占據了主導權。礦企在一定程度上則是主導權下的附庸，或者可以稱之為政企一體的資源開發運作格局。在具體實施過程中，由于對非再生資源公有性質缺乏準確的理解，加上國家利益高于一切的執政理念，使得“礦業開發所在地的居民集合”的礦產資源的所有權和分配權被排除在外[15]。礦企經營的收入分配主要分為兩個部分，一部分用于礦企自身需要的經營費用和分紅，另一部分為稅費，當地居民在收入分配中并未涉及。雖然憲法規定礦產資源屬于全民所有，但由于煤礦產權制度的缺陷使得“全民所有”沒有真正實現，從而加劇了分配格局失衡。

（三）村民、礦企、政府間利益博弈能力的差異性

在與礦企、政府的利益博弈中，村民一般作為個體參與到其中，即便結合成一個以村為單位的組織作為第三方進行博弈，依然無法擺脫其固有的落后性和盲目性，除了文化與經濟地位的因素外，更重要的是礦企和政府本身就是相互合作的龐大體。利益主體間博弈能力的差異是矛盾產生的基礎，各利益主體在利益分配中采取博弈手段，試圖增進自身利益[16]。實踐中，各個利益群體間的博弈時有發生，就贏得利益話語權方式的選擇上各個群體間又具有其自身的特點。村民在參與利益博弈的過程中，往往會形成團體的力量，但這種團體在形式上看具有較強的凝聚力，從實質上看缺乏規范性和協調性，也就難以贏得實質的話語權。礦企與政府間形成的利益共同體，無論從形式上和實質上都具有強制性和變通性。如政府與礦企在村民耕地補償標準的制定和執行上就具有主導性地位。

當地周邊多數村莊都爆發過群體性的沖突事件，村民往往以村為單位，集體行動，對煤礦的生產進行阻擋，手段上往往簡單粗暴，預期效果較差。礦企往往采取消極的態度，等待政府作出響應，最終政府會動用國家暴力機關對部分村民以非法拘禁罪、破壞生產經營罪、妨礙公務罪等罪名進行逮捕，形成威懾力。這實質上是具有地位優勢的群體在利益訴求方面擁有更大的話語權。

四、破解“村礦矛盾”的有效實現形式

破解“村礦矛盾”主要應從重視礦區開發規劃的評估機制、煤礦產權制度的設計要側重于利益分配的平衡以及提高村民的話語權、增強其在利益中博弈能力這三個方面為突破口，從宏觀上要把握村礦矛盾的癥結所在，微觀上要因地制宜，因勢利導。

（一）健全礦區開發規劃和產權治理機制

礦區開發規劃和產權治理機制的建立應當以循環經濟為基本理念，體現礦區發展對當地生態的影響以及相應的補償機制并將村民最為關心的生產資料全部涵蓋進去，例如被礦區用來開發的耕地如何實現修復和再利用，對于受到破壞后易發生地質災害的土地如何維護，礦區開采區是否應避開居民建筑群等都應該有較為科學的評價體系予以認定。建立科學合理的礦區開發規劃和產權治理機制綜合評價體系，不僅有利于轉變礦企經濟發展的模式，完善村民補償機制，減少“村礦矛盾”，而且體現了礦企勇于承擔社會責任的發展理念，應當被社會提倡。

健全礦區開發規劃和產權治理機制關鍵要從三個方面進行考慮：第一，政府部門應當樹立正確的政績觀。政績決不能以稅收論高低而忽視了產權治理機制的重要性。缺乏科學發展的大局觀不僅造成畸形的經濟發展模式，也加深了村民與礦企、政府間的矛盾；第二，礦企要強化發展循環經濟的意識，勇于承擔社會責任。將循環經濟的發展理念深深根植于企業中，樹立科學發展理念，強化資源型企業的社會責任，注重規劃的綜合分析，避免投機性和片面性；第三，將健全礦區開發規劃及產權治理機制的工作落實。當前借鑒發達國家的資源產業發展模式和評價機制、引進相關人才是當地政府的首要任務，在落實這項工作中要切實結合當地實際情況，不能搞形象工程，缺乏針對性。

（二）資源產權制度的設計應平衡利益分配格局

從我國現有的資源產權制度來看，資源由全民所有，實踐中被部分群體以“合法”方式享有，全民所有實際上沒有被充分體現，現有的資源產權制度下利益分配格局將資源型地區的村民排除在外，政府代表全民行使礦產資源所有權，與其自身的行政職能產生了混亂。

主要礦產產權制度的完善應從以下幾個方面進行：一是鼓勵資源型地區村民以土地、勞動、資金等生產要素入股參與到礦企的實際經營中去，以此帶動村民對于礦企的認同感和歸屬感，更利于對當地的生態保護，實現利益分配趨于平衡。二是推動“共享機制”的建立，改善利益分配格局。“共享機制”包括對村民的分紅也包括對村民的生態補償，也含有一定的燃料補貼，要重視其在緩和村礦矛盾中發揮的作用，應將“共享機制”作為改善利益分配格局的一個突破口。三是政府應將代行的礦產資源所有權與行政職能分清界限。從私權角度來說政府是礦產資源的所有者，從公權角度來說其又是礦產資源的行政管理者，要準確定位政府在社會中的價值，盡快厘清礦產資源所有權與行政管理權的界限與權利范圍對于平衡利益分配格局至為重要。四是礦產產權制度要與集體產權制度相銜接，煤礦產權的實現決不能以犧牲農民集體產權權益為代價，要堅守法律政策底線，尊重和保障農民群眾意愿。

（三）增強村民在利益分配中的博弈能力

增強村民在利益分配中的博弈能力關鍵是要將村民的“團體行動”轉變為“集體行動”，減少維權成本，增強話語權。一是結合地方實際從地方性法規、制度上給予保障。例如要出臺《建立煤炭資源開發補償機制有效化解礦區村礦糾紛的指導意見》《煤礦采空區塌陷區恢復治理及搬遷補償實施辦法》等都是針對村民的實際權利給予了明確保障，特別要側重于對農民土地權益的保護，保障其基本的生存條件，這是增強村民在利益分配中博弈能力的基礎條件。二是政府和企業應從自身適度讓位。政府作為人民的政府在利益分配格局中適度讓位自然理所應當，如果政府變為一種“追逐利益”的政府，則會將“村企矛盾”轉化為“村政矛盾”。礦企雖然作為經濟理性人，但仍要承擔社會責任，在利益分配格局中的適度讓位理應屬于社會責任的范疇。三是探索以村民為核心的“四方共建”新模式，通過由政府引導、選調村民擔任民調副礦長、村礦聯建黨支部、企業扶持等四方合作，整合四方資源，形成良性互動。四是強化村民權利意識，將“個人行動”轉變為“集體行動”。較強的權利意識才會指導積極的維權行為，“集體行動”往往由于“個別領導”的才干、較低的維權成本、易引起政府的重視等因素優于“個別行動”，從現有的社會發展狀來看，也不失為一種“合理”的維權表達。“集體行動”無疑會增強村民在利益分配中的博弈能力。

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（責任編輯：D 校對：R）

F323.2

A

1004-2768（2017）05-0059-04

2017-02-28

亢亞飛，男，陜西榆林人，西北農林科技大學人文社會發展學院，研究方向：基層社會治理；何得桂（1982-），男，福建尤溪人，管理學博士，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，研究方向：公共政策與基層治理。