反貧困視角下甘肅省政策性融資扶持微型金融發展的機制研究

杜黎霞

（蘭州文理學院經濟管理學院，甘肅蘭州730000）

反貧困視角下甘肅省政策性融資扶持微型金融發展的機制研究

杜黎霞

（蘭州文理學院經濟管理學院，甘肅蘭州730000）

甘肅省位處我國西北部，經濟發展水平不平衡，金融業發展水平整體滯后。微型金融的快速崛起，有力地促進了區域經濟的發展，但微型金融體系在自身發展的過程中，也暴露出實力薄弱、經營風險較大、對實體經濟扶持效果不佳等缺陷，在目前的發展階段需要引入政策性融資體系給予扶持和引導。文章旨在通過分析政策性融資體系在微型金融發展中的功能和國際經驗，為甘肅省微型金融的發展提供經驗借鑒。

政策性；融資；微型金融；扶持；甘肅省

現代經濟發展離不開金融機制的扶持，金融機制充分發揮其資金融通、資源配置等功能，大大地提高資本使用效率，促進各個產業發展。由于“金融抑制”現象普遍存在，特別在我國西部地區的甘肅省，這一現象尤為突出，一些薄弱產業得不到有效的支持。甘肅省大力發展微型金融機制，利用微型金融機制經營靈活、滲透力強的優勢，帶動貧困地區經濟發展，為精準扶貧提供重要支持。

一、政策性融資的本質

（一）政策性融資的含義

政策性融資是金融手段與政府政策相結合的產物，它是以政策依據和導向為前提開展的融資業務與行為。政策性融資常見的業務方式有：政策性的貸款業務、政府信用為基礎的擔保業務、政策性貼息、股權投資業務等等。在現代經濟領域中政策性融資方式還可以滲透到BOT、TOT等特許權經營運作中，乃至地方政府債券業務中。

（二）政策性融資的特征

政策性融資業務在國外有些是通過政策性金融機構實施，有些是通過商業金融機構開展，還有的國家則是通過政策性金融機構與商業性金融機構共同合作完成融資業務。這種政策性融資業務通常具有資金規模大、融資成本低、風險小、政策傾向較強等特征。

1.資金規模大、融資期限長。根據國際經驗，政策性融資通常是面向一國產業政策中有針對的產業發展、基礎設施建設和扶貧開發建設等項目。這些項目資金需求很大，依靠財政投資容易受一國財政收支的影響，通過商業金融中介融資，難以保證資金量的滿足，融資周期也比較有限。政策性融資可以作為商業性金融的補充，發揮金融中介的資源配置功能，滿足項目資金規模和期限的要求。

2.融資成本低。商業性金融機構提供的融資業務通常要考慮市場資金供求狀況、經營利潤等因素，就會提升融資的價格。政策性融資帶有濃厚的政策傾向，大多數融資業務都具有利率低、優惠政策多等特點，在有些項目中政府還給予貼息優惠，對于融資者而言，融資成本比較低。

3.具有較強政策傾向、風險小。多數國家通過政策性融資扶持新興產業的發展、大型基礎設施的建設、微型金融實力的壯大和扶貧開發等方面，開展業務領域是依據國家經濟發展的政策規定來確定的，有一定的政策傾向，而政策性融資作為商業性金融融資的補充方式，業務風險較小，同時也降低了整個融資過程的風險。

二、政策性融資體系扶持微型金融發展的作用與意義

（一）政策性融資體系扶持微型金融發展的作用

1.助力于扶貧、減貧。從長遠來看，發展中國家扶貧、脫貧仍然是一項艱巨的經濟任務，在經濟欠發達地區資源缺乏、經濟發展緩慢是普遍現象，“金融抑制”深深地制約了這些地區經濟的發展。金融機構數量稀少，資金緊缺成為扶貧的制約因素。政策性融資機制既能夠為地方經濟發展提供項目扶持，更主要的是能夠體現政府導向與政策意圖，有助于扶貧、減貧。

2.增強微型金融機構的資金實力。在扶貧、脫貧過程中，微型金融中介發揮了重要的作用，在一定程度上緩解了“金融抑制”對經濟欠發達地區帶來的沖擊。但是，微型金融中介開展項目規模小、自有資金不足，主要圍繞小額貸款業務從事經營，營利能力也較差。政策性融資體系能夠大力扶持微型金融的發展，增強微型金融中介的資金實力，更有效地發揮扶貧功能。

3.政策性融資體系的構建能夠扶持中小企業發展，提高就業率。大力發展政策性融資體系，積極開展各類融資項目，特別是在扶貧過程中促進一大批中小企業快速發展，提高經濟增長速度，增加就業。

（二）政策性融資體系扶持微型金融發展的意義

通過金融機制實現社會資金的轉移融通，滿足社會各類產業項目建設的資金需求是有限的，政策性融資機制的特征決定其要與金融機制有機結合起來，實現互補、配合，才能提高資金融通的效率和效益。目前，政策性融資已經被廣泛運用到經濟運行中，而我國現階段政策性融資主要借助政策性金融機構開展業務，政策性融資體系不健全、功能單一是各個地區普遍存在的現狀。甘肅省經濟發展水平低，政策性融資機制作用發揮效果欠佳。近幾年在推動經濟發展中，甘肅省大力發展了微型金融機制，特別是在扶貧開發、壯大中小企業實力等領域微型金融發揮了較大作用，但受整體金融業融資功能較為薄弱的影響，甘肅省微型金融發展緩慢。要彌補這一不足，在加快微型金融建設發展的同時，也要加強政策性融資體系對微型金融的扶持力度。

三、歐盟政策性融資業務扶持微型金融的模式與經驗

20世紀70年代開始，東南亞一些國家普遍建立起的微型金融機制，旨在幫助貧困人口和小型企業，作為正規金融的補充，很快在世界范圍內大規模發展[1]。歐盟在鼓勵和扶持中小企業發展中也開始重視發展微型金融，并且現已建起了特色鮮明的政策性融資體系，特別是歐盟政策性融資機制比較成熟，通過政策性融資機制扶持微型金融發展，從而推動中小企業發展和緩解貧困現象等方面業務模式特色非常鮮明，已處于國際先列。在此本論文分析了解歐盟政策性融資體系在扶持微型金融的運行方式及特點，尋求甘肅省微型金融的發展可借鑒的經驗和啟示。

（一）歐盟政策性融資體系簡介

1.政策性融資體系結構。歐盟的政策性融資機制主要是通過建立政策性金融機構開展項目的，在1958年建立了歐洲投資銀行，是典型的跨國型政策性銀行。1994年，歐洲投資銀行又以控股的方式成立了歐洲投資基金，主要針對歐盟成員國中中小企業提供融資服務，這兩家機構統稱為歐洲投資銀行集團，是歐盟政策性融資機制的核心。

2.政策性融資體系經營目標。歐洲投資銀行集團長期的服務目標就是加大對成員國創新產業的投入，促進知識經濟的持續增長。為此，歐洲投資銀行集團確立了經營宗旨：不以營利為目標；依據政策引導提供服務；充分利用國際資本市場籌集資金，運用金融機制發揮資金融通功能。

3.政策性融資機構的業務范圍。歐洲投資銀行主要的業務形式有三類：第一類是貸款業務，目的是支持歐盟各國實體經濟的發展，貸款對象包括中小企業、公共基礎設施建設項目等；第二類是擔保業務，開展貸款擔保、風險擔保和信用擔保等；第三類是咨詢和技術援助服務。在豐富的業務種類當中，最具有特色的業務就是為中小企業提供資金服務。在歐盟各國，中小企業也是經濟增長的中堅力量，極大地帶動了社會就業，為此歐洲投資銀行之后建立了歐洲投資基金，以便于支持中小企業的融資。歐洲投資基金擅長管理股權投資、風險資本（VC）和擔保類業務，自2000年以后開始加強對微型金融中介的支持。

（二）歐盟政策性融資支持微型金融發展的路徑與方式

歐盟各國經濟水平雖然較高，在經濟體系中日益崛起的中小企業成為了經濟發展的中堅力量。但是同其他國家一樣，歐盟的中小企業難以改變融資難的事實，“金融抑制”效應也同樣沖擊著歐洲地區經濟的發展，隨后也興起和發展微型金融體系，微型金融中介在歐洲金融市場上開始活躍起來。

歐盟對微型金融支持的路徑主要通過歐洲投資基金的各項業務實施，歐洲投資基金可以發揮基金業務的業務籌集資金外，歐洲投資銀行又是其堅強的后盾，所以自身實力非常強勁。它最典型的特點就是不直接面對中小企業和個體工商戶經營者，而是直接面向微型金融機構提供金融產品，直接壯大微型金融的實力。例如有：私募股權投資、資產組合擔保、貸款和增信等業務。很快這種模式為歐盟在防御2008年次貸危機起到了積極作用，此后，歐洲投資基金促進微型金融項目非常活躍，投資范圍及影響遠遠超出了歐盟成員國范圍。

截止目前，歐州投資基金開展扶持微型金融的項目形式豐富多樣，比較典型的有：一是中小企業擔保項目（SMEGF），為處于起步和成長階段的中小企業提供擔保增信，保障其貸款資信，再由微型金融中介提供貸款；二是歐洲支持微型金融機構聯合行動項目（JASMINE），為微型金融中介提供免費的技術培訓和種子基金，提高微型金融中介的業務水平和信貸能力，規范微型金融發展；三是歐洲促進微型金融項目（EPMF），歐洲投資基金設立項目籌集資金，規模可達2億歐元彌補了微型金融資金不足的缺陷，并作為管理人負責基金的經營，為微型金融提供豐富的金融產品，以此提升微型金融機構的創新能力[2]。歐洲投資基金的這一模式提升了微型金融中介的業務水平和經營能力，與其合作的金融中介組織都在不同程度放大了貸款規模，其中規模最大可達到2 500萬歐元[3]，有力地支持了經濟發展。

四、歐盟政策性融資業務扶持微型金融的啟示

（一）借助政策性融資機制提升微型金融覆蓋的廣度和發展深度

通過歐洲投資基金扶持微型金融經驗來看，緩解“金融抑制”的有效途徑即為實現金融機構的廣覆蓋、金融服務的深度滲透。歐盟較為注重微型金融具有廣覆蓋的特點，選擇發展較薄弱的微型金融領域作為扶持對象，提高微型金融的服務能力，既擴大了金融覆蓋范圍，又強化了金融滲透力，構建了層次清晰的現代金融服務體系。

（二）政策性融資機制是微型金融持續發展的重要保障

微型金融持續性發展離不開持久型、系統化的支持，為此，歐盟在短時間內建立起完整的配套服務措施，充分運用政策性融資體系，發揮歐洲投資銀行集團先進的管理技術和平臺，加強了對微型金融的扶持與合作。歐洲投資銀行集團將自己的職能發揮的淋漓盡致，該集團利用自身在歐洲金融領域的地位為微型金融發展提供了資金支持，同時利用旗下歐洲投資基金為微型金融提供了專業化的管理，并且歐洲投資銀行集團與歐盟各成員的金融機構和組織都有長期良好的合作，合力支持微型金融的發展。

（三）政策性融資機構和微型金融中介為政府投資經濟實體搭建了平臺

中小企業、貧困人口的金融需求比較旺盛，但個性化差異較大，政府的扶持優惠政策受眾面較為有限，而政府投資項目通常準入門檻比較高，中小企業和個人被拒之門外。歐盟則利用政策性融資機構與微型金融中介為兩者搭建了平臺。政府支持政策性融資機構，例如歐盟通過支持歐洲投資基金的項目間接地支持微型金融發展，為微型金融輸入金融產品，再憑借微型金融中介的業務窗口去支持實體經濟和個人發展的金融需求。這樣整個社會資金得到充分的調動與調劑，發揮了金融資金調配功能。

（四）引入政策性融資機制，有助于防范和化解微型金融經營風險

微型金融中介受經營目標和組織形態的影響，抵御風險的能力比較差，自身經營缺乏規范化管理。對此，歐盟在引入政策性融資支持微型金融發展時明確要求，微型金融信貸規模要嚴格控制在25 000歐元以內，引導微型金融中介發揮自身的社會職責規范經營。從而較好地為貧困人口和弱勢企業提供優惠政策和資金支持。

五、甘肅省政策性融資扶持微型金融發展的思考

政策性融資是以國家經濟政策為導向，政府提供政策性扶持的融資機制。政策性融資機制是資源配置和資金融通的重要手段，也是一國金融業發展的重要補充。當一國金融市場發達，融資渠道暢通時，政策性融資機制在國民經濟中作用不凸顯，金融發揮了重要的資金調劑功能；而一國金融市場不夠發達時，政策性融資對經濟的支持作用更加明顯。特別是各國在扶持貧困地區發展、新型技術產業發展過程當中，政策性融資帶有政府政策的鼓勵和引導功能，發展政策性融資具有非常重要的意義。

（一）充分發揮政策性融資功能，推動貧困地區微型金融發展

甘肅省大約有552萬貧困人口，全省58個片區特困縣、17個插花型貧困縣、6 220個貧困村的129萬貧困戶[4]，扶貧任務較艱巨。在扶貧攻堅過程中，甘肅省微型機構發展速度較快，成立了一批以村鎮銀行、農村資金合作社為典型的微金融機構，為農村經濟的發展起到了積極作用，伴隨著經濟形勢的發展，微型金融機構也發生了一些調整，機構數量、機構類型、貸款項目都比過去明顯增加，存貸比也基本達到了《甘肅省普惠金融發展規劃（2014—2018）》中關于縣以下金融機構存貸比達到70%的目標。但是在發展中也暴露出一些問題，如：微型金融層次單一、對貧困戶扶持的普惠性不強，這些金融機構的專業化水平不高，需要逐步降低貸款不良率，降低經營風險。

表1 甘肅省主要涉農金融機構人民幣存貸款余額相關情況（2013年）

在微型金融發展過程中可借鑒歐盟經驗，通過引入政策性融資機制，扶持微型金融發展，發揮其在扶貧開發中的主要作用。政策性融資來自兩個主要渠道，一是政策性金融，在農業經濟發展中發揮主要作用的就是農業發展銀行和國家開發銀行，另一渠道是政府各類財政補貼，但對申請者來講需要滿足相應的條件，所以政策性融資的供給不足，功能還有待發掘。政策性融資通過鼓勵支持微型金融建立更多機構，發揮其在縣域經濟中廣覆蓋的特色，間接地扶持貧困地區經濟的發展。

（二）構建多層次政策性融資體系

政策性融資體系在較長一段時期被人們等同于政策性金融，甚至提到政策性融資就會聯系到政策性銀行，政策性融資體系還包括政策性的擔保機構、政府專項資金補貼、特許經營權融資（BOT）方式和地方政府融資平臺[5]。從我國政策性融資體系發展現狀來看，政策性融資的需求旺盛、供給不足，甘肅省作為西部欠發達地區，政策性融資體系不健全。另外，政策性融資開展的條件和標準較高，致使一部分融資對象容易被排斥在外，要真正發揮政策性融資的功能，還需構建多層次的政策性融資體系，滿足不同層面的融資需求。

第一，結合歐盟政策性融資發展經驗，進一步完善政策性銀行職能，加大業務改革力度。第二，大力發展政策性融資擔保機構，深化與微型金融擔保業務合作，提高融資對象的信用額度。第三，建立新型投資基金，由政策性融資機構牽頭組建投資基金，鼓勵地方中小企業和特色農業的發展，這類融資業務可借鑒歐洲投資基金的模式，政府和機構可參股基金，形成產業政策引導，由基金組織開展融資業務又可提高融資效率、控制風險。例如：2016年7月，武威市政府出臺了相關政策，建立小微企業互助貸款風險補償機制，設立“小微企業互助貸款風險補償擔保基金池”，并首批注入了2 500萬元的“政府風險補償金”，由甘肅銀行涼州區支行、郵儲銀行武威市分行共同為幾家小微企業互助貸款提供風險補償，支持小微企業做大做強①中國人民銀行蘭州中心支行網站。。

（三）為微型金融引入新型金融產品

微型金融機構產品創新能力較為有限，為融資者提供的服務形式比較單調，主要是小額的貸款等，政策性融資體系可為微型金融提供金融技術支持，通過協調其他金融機構與微型金融機構開展業務合作，影響微型金融的經營觀念、產品的創新能力、風險防范與控制能力，進而提升微型金融自我發展能力和服務水平。

（四）政策性融資機制應規范、引導微型金融業務健康發展

微型金融機構總體上缺乏制度規范化管理，管控風險的能力較弱，嚴重制約了微型金融的發展[6]。政策性融資在扶持微型金融發展的同時更應注重自身的示范效應，通過政策引導和鼓勵微型金融朝著健康、規范的方向發展，逐步提高業務經營的標準。這也有助于政府優惠政策順利受惠于受助對象。

[1]劉金興，斐巧彬，2016.微型金融發展的國際經驗借鑒與啟示[J].福建金融（6）：46-50.

[2][3]孟艷.政策性融資：國際經驗與中國實踐[M].北京：經濟科學出版社，2013：59-76.

[4]張曉亮.甘肅省微型金融發展問題研究[D].蘭州商學院，2013.

[5]徐忠平，周麗娟，2014.中外微型金融機構發展模式的比較分析[J].牡丹江師范學院（哲學社會科學版）（4）：22-24.

[6]潘功勝.微型金融監管的國際經驗[M].北京：中國金融出版社，2015：3-17.

[7]中國人民銀行赤峰市中心支行，2015.普惠金融視角下微型金融

發展路徑研究——以赤峰市為例[J].商業經濟（5）：66-69.

（責任編輯：D校對：T）

F832.742

A

1004-2768（2017）03-0022-04

2016-12-21

2015年甘肅省高等學校科研項目“反貧困視角下甘肅微型金融發展與創新機制研究”（2015A-171）

杜黎霞（1979-），女，甘肅臨澤人，蘭州文理學院經濟管理學院副教授，研究方向：金融學。