領(lǐng)事保護(hù)“便”形記

徐穎

如今，“外交的窮親戚”重要性越發(fā)凸顯，領(lǐng)事服務(wù)成為“眾人矚目的灰姑娘”

2017年2月6日傍晚，尼日利亞上演了一場(chǎng)生命救援。

在尼務(wù)工的陜西人楊占行因患瘧疾生命垂危，中國(guó)駐拉各斯總領(lǐng)事館立即組織華人社團(tuán)緊急救援。經(jīng)過(guò)徹夜的透析治療，楊占行逐漸脫離危險(xiǎn)。

同時(shí)，在領(lǐng)事館協(xié)助下，楊占行家屬只用了短短40小時(shí)就從陜西農(nóng)村趕到了拉各斯醫(yī)院。

2016年11月14日凌晨，新西蘭南島發(fā)生7.5級(jí)地震。一天多的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)駐克賴斯特徹奇總領(lǐng)館調(diào)集了18架次直升機(jī)將受困的125名中國(guó)游客全部安全撤離。

社交媒體上，深受“祖國(guó)力Max！”鼓舞的網(wǎng)友高呼“厲害了我的國(guó)！”

與時(shí)間賽跑，維護(hù)海外華人的生命財(cái)產(chǎn)安全和合法權(quán)益，這樣的故事每天都在上演。外交部部長(zhǎng)王毅曾說(shuō)，“中國(guó)腳步走到哪里，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)就會(huì)跟到哪里。”

2016年，外交部和駐外使領(lǐng)館會(huì)同有關(guān)部門，妥善處置領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件10萬(wàn)余起，相當(dāng)于差不多5分鐘就有一起。

“窮親戚”頻現(xiàn)“首腦外交”

就在楊占行住院急救當(dāng)晚，駐拉各斯總領(lǐng)館還緊急處理了44名中國(guó)工友被尼有關(guān)執(zhí)法部門抓扣的案件。當(dāng)?shù)貢r(shí)間23點(diǎn)前，全部被扣人員獲釋。

中國(guó)駐拉各斯總領(lǐng)館總領(lǐng)事巢小良表示，這兩起領(lǐng)保案件的妥善解決表明，以習(xí)近平同志為核心的黨中央和中國(guó)政府高度重視海外華僑華人的生命財(cái)產(chǎn)安全。

外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)說(shuō)，黨的十八大報(bào)告在談及中國(guó)外交所取得的成績(jī)時(shí)，將“堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家利益和我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益”放在第一位。

而中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出要“完善領(lǐng)事保護(hù)體制”。

有數(shù)據(jù)顯示，每年我國(guó)內(nèi)地居民出境人次已超過(guò)1億，境外注冊(cè)中資企業(yè)超過(guò)3萬(wàn)家，在海外工作、生活、學(xué)習(xí)的中國(guó)公民也有數(shù)百萬(wàn)人。

然而，2015年，外交部領(lǐng)保中心和中國(guó)駐外使領(lǐng)館受理的領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助案件數(shù)量達(dá)86678件，涉及中國(guó)公民95860人，造成1928人死亡。與2014年相比，2015年領(lǐng)保與協(xié)助案件總量增加27152件，增幅達(dá)45.61%。

外交部發(fā)布的《2015年中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況》報(bào)告稱，“量率齊升、增幅擴(kuò)大”的態(tài)勢(shì)表明當(dāng)前中國(guó)公民“走出去”面臨海外安全形勢(shì)仍然復(fù)雜、嚴(yán)峻，且呈現(xiàn)常態(tài)化、長(zhǎng)期化趨勢(shì)。

“在歷史上，領(lǐng)事作為外交的一部分所受到的重視，還是不夠的。”夏莉萍向本刊記者解釋，如今“外交的窮親戚”重要性越發(fā)凸顯，領(lǐng)事保護(hù)工作成為“眾人矚目的灰姑娘”。

2016年1 1月14日凌晨，新西蘭南島發(fā)生 7.5級(jí)地震。中國(guó)駐克賴斯特徹奇總領(lǐng)館調(diào)集了18架次直升饑，將受閑的125名中國(guó)游客全部安全撤離

“由于其為普通民眾服務(wù)的性質(zhì)，領(lǐng)事保護(hù)工作成為落實(shí)‘執(zhí)政為民‘外交為民指導(dǎo)思想的重要抓手之一。”她說(shuō)。

2014年11月，習(xí)近平總書記出席中央外事工作會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)維護(hù)我國(guó)海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強(qiáng)保護(hù)力度”。

夏莉萍指出，“領(lǐng)事保護(hù)曾被普遍認(rèn)為是國(guó)際事務(wù)中的低級(jí)政治問(wèn)題，但如今卻越發(fā)成為高級(jí)政治會(huì)晤的重要內(nèi)容。”

2014年9月，習(xí)近平主席在與馬爾代夫總統(tǒng)會(huì)談時(shí)表示，希望馬方采取有效措施切實(shí)保障中國(guó)游客安全和合法權(quán)益。2015年5月20日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)訪問(wèn)巴西期間，也表示希望巴西聯(lián)邦和地方政府更加重視保障中國(guó)企業(yè)特別是中小企業(yè)和僑民的安全與合法權(quán)益，為他們?cè)诎臀魍顿Y興業(yè)創(chuàng)造更好環(huán)境。

“應(yīng)急領(lǐng)事保護(hù)的成功實(shí)施離不開(kāi)有關(guān)國(guó)家的支持，而首腦外交對(duì)雙邊關(guān)系的促進(jìn)無(wú)疑為此打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”夏莉萍說(shuō)。

2014年，利比亞局勢(shì)動(dòng)蕩。8月2日，在利工作的79名中國(guó)公民搭乘希臘海軍“撒拉米斯”號(hào)軍艦抵達(dá)希臘首都雅典。在此之前，習(xí)近平主席一月之內(nèi)兩次訪問(wèn)希臘，李克強(qiáng)總理也對(duì)希臘進(jìn)行了正式訪問(wèn)，這十分罕見(jiàn)。

希臘外交部8月4日發(fā)表聲明，稱希臘這次用軍艦幫助中國(guó)公民撤離的行動(dòng)，再次顯示出兩國(guó)關(guān)系十分牢固，表明在習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理分別對(duì)希臘進(jìn)行過(guò)境訪問(wèn)和正式訪問(wèn)后雙方的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系正繼續(xù)向前發(fā)展。

“這表明‘外交為民不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人的一種話語(yǔ)，更是切實(shí)的行動(dòng)。”夏莉萍告訴本刊記者。

預(yù)防性領(lǐng)保“盡量把問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)亍?/p>

外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)郭少春在2016年度領(lǐng)事工作國(guó)內(nèi)媒體吹風(fēng)會(huì)上稱，2016年外交部和駐外使領(lǐng)館會(huì)同各有關(guān)部門，妥善處置領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件10萬(wàn)余起，相當(dāng)于差不多5分鐘就有一起。

而公安部數(shù)據(jù)顯示，2016年內(nèi)地居民出境已達(dá)1.37億人次，如此計(jì)算，當(dāng)年出境的內(nèi)地居民每萬(wàn)人次發(fā)案率達(dá)到7.3件左右。2015年，這一數(shù)據(jù)為6.77件，2014年為5.1件，2013年為4.25件。

可見(jiàn)，走出國(guó)門的中國(guó)公民和企業(yè)對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)的剛性需求呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

旁證領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助工作現(xiàn)狀的另一組數(shù)據(jù)是，成立于2014年9月的外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心“12308”24小時(shí)熱線電話在2016年共接聽(tīng)約8.5萬(wàn)通來(lái)電，平均每隔6分鐘就會(huì)接到一通來(lái)電。

夏莉萍告訴本刊記者，十八大以后我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防機(jī)制的建設(shè)措施更為細(xì)致。對(duì)2011年和2014年兩次利比亞撤離行動(dòng)進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警信息發(fā)布情況有很大改進(jìn)。

2011年2月19日和22日，外交部和商務(wù)部網(wǎng)站首次發(fā)布了關(guān)于利比亞危險(xiǎn)局勢(shì)的預(yù)警信息，但此前中國(guó)駐利使館網(wǎng)站并未顯示相關(guān)信息。

2014年，從7月13日利比亞兩派民兵武裝在首都的黎波里爆發(fā)沖突至7月29日凌晨，中國(guó)駐利使館經(jīng)商參處網(wǎng)站共發(fā)布了66條相關(guān)信息。

“這一系列預(yù)警信息可助中國(guó)公民及時(shí)了解外界情況，以避免出現(xiàn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的被動(dòng)局面。” 夏莉萍說(shuō)。

2014年，外交部領(lǐng)事司開(kāi)通“領(lǐng)事直通車”微信公眾號(hào)，目前總訂閱戶超過(guò)16萬(wàn)。2016年7月1日在“今日頭條”App開(kāi)通的“領(lǐng)事直通車”政務(wù)頭條，閱讀量超過(guò)330萬(wàn)。

據(jù)郭少春介紹，2016年度中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)、“領(lǐng)事直通車”微信平臺(tái)和政務(wù)頭條號(hào)共發(fā)布安全信息240余條。

夏莉萍補(bǔ)充說(shuō)，2016年外交部領(lǐng)事部門還將海外安全提醒明確分級(jí)，分為“暫勿前往”“謹(jǐn)慎前往”“注意安全”三個(gè)等級(jí)。

“這是一個(gè)巨大進(jìn)步，”她告訴本刊記者，其實(shí)很多發(fā)達(dá)國(guó)家早已將海外安全提醒明確分級(jí)，“但考慮到對(duì)外關(guān)系的敏感性，我國(guó)此前并未實(shí)現(xiàn)。”

王毅在2016年全國(guó)兩會(huì)期間回答記者提問(wèn)時(shí)表示，“預(yù)防性領(lǐng)保是我們今后工作的方向，比如加強(qiáng)安全防范意識(shí)的普及，在有條件的國(guó)家設(shè)立警民合作中心，聘用當(dāng)?shù)仡I(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員等。”

“我們要把領(lǐng)保工作的關(guān)口向國(guó)外前移，縮短領(lǐng)保反應(yīng)的時(shí)間，提高工作效率，盡量把問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)兀苊獯笠?guī)模轉(zhuǎn)移帶來(lái)不必要的損失。”王毅說(shuō)。

2016年lO月，被索馬里海盜劫持的我國(guó)船員第二批人員回國(guó)

創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)機(jī)制，破解“供需矛盾”

2015年，自3月29日到4月6日，中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)共赴也門執(zhí)行了4次撤離任務(wù)，成功撤離中國(guó)公民629人。時(shí)任中國(guó)駐也門大使館武官劉永選大校告訴《瞭望東方周刊》：“軍艦緊急靠岸并不常見(jiàn)，從申請(qǐng)到靠岸一般要一個(gè)月的時(shí)間，而這次我們只用了4天。”

中國(guó)駐也門大使田琦對(duì)本刊記者表示，“成功撤離充分體現(xiàn)了中國(guó)政府保護(hù)海外公民安全的堅(jiān)定決心，這是各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同努力的結(jié)果，是中國(guó)特色大國(guó)外交的重要實(shí)踐。”

2016年11月22日，以色列發(fā)生特大火災(zāi)，第三大城市海法受災(zāi)嚴(yán)重。24日，海法市宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，中國(guó)駐以色列大使館連夜出動(dòng)大巴重新安置中國(guó)留學(xué)生。25日一早，當(dāng)其他國(guó)家留學(xué)生還在想法投親靠友，中國(guó)留學(xué)生已經(jīng)在特拉維夫（以色列第二大城市）的酒店里悠閑地吃早餐。

有評(píng)論說(shuō)，中國(guó)護(hù)照的含金量，不僅是說(shuō)走就走的出發(fā)，更是在危險(xiǎn)時(shí)祖國(guó)可以帶你回家。

在夏莉萍看來(lái)，“祖國(guó)力Max”得來(lái)不易。2011年，外交部領(lǐng)事司負(fù)責(zé)人在接受媒體訪談時(shí)表示，駐外領(lǐng)事干部編制自1994年以來(lái)就再?zèng)]有增加。 與此同時(shí)，中國(guó)內(nèi)地公民出境人次則增長(zhǎng)了10多倍，領(lǐng)事保護(hù)案件增長(zhǎng)了70多倍。

2012年，時(shí)任外交部領(lǐng)事司副司長(zhǎng)、領(lǐng)事保護(hù)中心主任的郭少春曾透露的一組數(shù)據(jù)是：“大約600名駐外領(lǐng)事官員，平均每名領(lǐng)事官員要負(fù)責(zé)處理大概13萬(wàn)名在外中國(guó)公民的領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)。”

其實(shí)，這600多人中，“專司領(lǐng)保工作的人員不到一半，畢竟領(lǐng)事保護(hù)只是領(lǐng)事工作的一部分， 除了應(yīng)對(duì)領(lǐng)保案件外，領(lǐng)事官員還要承擔(dān)簽證、公證、認(rèn)證等多項(xiàng)領(lǐng)事工作。”夏莉萍告訴本刊記者。

她認(rèn)為，十八大后領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新值得關(guān)注。“在老撾考察時(shí)，我了解到中國(guó)駐瑯勃拉邦總領(lǐng)事館只有5名工作人員。2016年初，該國(guó)出現(xiàn)中國(guó)公民被襲身亡事件后，該館開(kāi)始與老撾軍方及警方聯(lián)合構(gòu)建安全聯(lián)防機(jī)制。”

她進(jìn)一步解釋說(shuō)，在外交投入有限的情況下，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府紛紛采取改革措施，尋求與各方合作，分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任。合作方向有三：向上，即通過(guò)國(guó)際組織的方式，典型如歐盟集體領(lǐng)事保護(hù);平行，即國(guó)家間達(dá)成合作協(xié)議，如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大和新西蘭等國(guó)在領(lǐng)事事務(wù)方面的合作;向下，即外交部同政府其他部門、非政府組織及私人機(jī)構(gòu)合作。

“從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，主要是‘向下分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任。”夏莉萍告訴本刊記者。目前，我國(guó)已初步建立起了各方力量廣泛參與的“大領(lǐng)事”工作格局，即中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個(gè)人“五位一體”的領(lǐng)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

比如，以色列發(fā)生特大火災(zāi)后，不僅中國(guó)駐以色列大使館反應(yīng)迅速、組織有序，海外華人團(tuán)體也及時(shí)通過(guò)facebook、微信和微博，傳遞災(zāi)情和使館保護(hù)信息;中國(guó)在海法當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生聯(lián)合會(huì)機(jī)構(gòu)也積極在撤離和安置中進(jìn)行自我管理，統(tǒng)一聯(lián)絡(luò)和組織。

領(lǐng)事保護(hù)沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)

“領(lǐng)事保護(hù)是國(guó)家綜合國(guó)力的體現(xiàn)，也是‘海外民生工程，”中國(guó)駐法蘭克福總領(lǐng)事王順卿告訴《瞭望東方周刊》。

在夏莉萍看來(lái)，十八大以來(lái)，隨著“外交為民”理念的不斷踐行和發(fā)展，領(lǐng)事保護(hù)工作在外交格局中的地位和作用不斷凸顯，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制也在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和完善。比如，持續(xù)推進(jìn)中外人員往來(lái)便利化，提升中國(guó)護(hù)照“含金量”;加強(qiáng)領(lǐng)事工作法制化、信息化建設(shè)，不斷提升領(lǐng)事服務(wù)水平。

2011年在利比亞中國(guó)人員撤離行動(dòng)前，只有6000 名中國(guó)公民在外交部官方登記，這一數(shù)字不到實(shí)際數(shù)字的20%。為了改變這種局面，外交部和商務(wù)部組織研發(fā)，分別于2013年推出了“出國(guó)及海外中國(guó)公民自愿登記”系統(tǒng)和“對(duì)外投資合作在外人員信息管理”系統(tǒng)，以滿足海外領(lǐng)事保護(hù)的需要。

“在領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面，考慮也更為長(zhǎng)遠(yuǎn)。”夏莉萍告訴本刊記者。過(guò)去在一些重大突發(fā)事件面前，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作強(qiáng)調(diào)速度效率，很少考慮經(jīng)濟(jì)成本和未來(lái)影響。例如，2011年的利比亞大撤離取得了舉世矚目的成就，但耗資巨大，難再?gòu)?fù)制。

“而2014年再次撤離利比亞時(shí)，外交部和中國(guó)使館強(qiáng)調(diào)企業(yè)和公民采取安全措施，盡早撤離，政府提供協(xié)助;在撤離方式的選擇上也更為理性，并未出動(dòng)政府包機(jī)，而是鼓勵(lì)公民自行前往機(jī)場(chǎng)購(gòu)買機(jī)票，最后組織撤離時(shí)選擇了陸路方式。”她強(qiáng)調(diào)。

同樣，2015年尼泊爾大地震后的撤離行動(dòng)也顯示出施救和自救相結(jié)合，商業(yè)渠道和非常規(guī)渠道互為補(bǔ)充的特點(diǎn)。

夏莉萍特別提到，2016年2月28日， 由全歐旅游同業(yè)聯(lián)合建立、多方募集的中國(guó)公民旅歐應(yīng)急救援基金正式啟動(dòng)。“海外公民一旦出事，資金由政府全權(quán)承擔(dān)并非長(zhǎng)久之計(jì)。成立這類基金，是積極創(chuàng)新之舉。”

領(lǐng)事保護(hù)的國(guó)際合作也初具成效。2016年， 代號(hào)為“聯(lián)合撤僑2016”的中英聯(lián)合撤僑室內(nèi)推演在南京舉行，這是中國(guó)首次與外國(guó)進(jìn)行此類演練。夏莉萍告訴本刊記者，據(jù)新華社報(bào)道，雙方26名代表就撤僑政策、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等9個(gè)專題開(kāi)展研討交流，并以第三國(guó)政局動(dòng)蕩，政府軍與反對(duì)派武裝沖突造成大量人員傷亡，針對(duì)外國(guó)僑民恐襲事件不斷發(fā)生為背景，進(jìn)行了聯(lián)合撤僑室內(nèi)推演。

“相對(duì)于上億人次的出境人員總量來(lái)說(shuō)，我們領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)的資源、手段還相當(dāng)薄弱，但是，‘外交為民是我們不變的宗旨和不忘的初心。”郭少春在2016年度領(lǐng)事工作國(guó)內(nèi)媒體吹風(fēng)會(huì)上說(shuō)。

他援引王毅的話說(shuō)，“海外民生工程只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。中國(guó)腳步走到哪里，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)就會(huì)跟到哪里。”