萊茵河流域治理的國際經驗

翁鳴

在全球流域治理過程中，萊茵河流域管理是一個成功案例，它包含了科學與民主治理的重要經驗。二戰結束后，歐洲工業迅速復蘇和發展，大量工業廢棄物泄入河流，萊茵河遭受了嚴重污染，并且曾被稱為“歐洲的下水道”。同時，大量開墾河流濕地、修筑大壩、河道裁彎取直，導致了生態環境破壞、洪災頻繁。但是，萊茵河國際保護組織敢于直面問題，總結經驗教訓，制定治理目標并開展有效行動，各成員國之間密切合作，歷經多年的努力，現在萊茵河邊人與自然和諧相處，重現了生命之河的美麗景象。

位于歐洲重工業區的萊茵河

萊茵河是位于歐洲西部的最大河流，也是一條與農業、工業和沿岸人民生活密切相關的重要河流，總共涉及9個國家，流域面積大約18.5萬平方公里，長度達1320公里，平均流量為每秒2200立方米，是名副其實的國際性大流域。

萊茵河具有良好的水流條件，常年自由航行里程超過700公里，是世界上最繁忙的內陸航道之一。萊茵河流域沿岸的平原農業較為發達，其支流的峽谷地區大量種植葡萄等農作物，并釀制和銷售高質量的葡萄酒。萊茵河流域人口約5000萬，城市化特征日益明顯，其中1/3人口集中在幾個地區，德荷邊境的魯爾工業區是最大的聚集區。聚集區基本上位于干流，或干流與運河連接的地區。

萊茵河不僅作為一條航運的通道，發揮著內陸航運的功能，而且在阿爾薩斯平原開發水電，在河流下游逐漸變為供水水源。同時，萊茵河沿岸又是化學工業和其他工業的主要基地，在20世紀歐洲工業化發展中，萊茵河周邊建起密集的工業區，以化學工業和冶金工業為主。從1900年至1977年，萊茵河中的鉻、銅、鎳、鋅等金屬離子嚴重超標，河水已達到有毒的程度。20世紀中葉，萊茵河發生了許多污染環境的重大事故，引發了歐洲社會的極大關注，一些國家開始重視萊茵河流域的治理工作。

上世紀80年代前期，萊茵河治理成果效果并不明顯，河流污染事件仍在不斷發生。最典型事件是1986年瑞士桑多斯發生火災，消防時使用萊茵河水滅火，導致大量農藥流入萊茵河，造成大量魚類和有機生物消失。這起事件引發了歐洲公民的震驚和憤怒，人們走上街頭舉行抗議活動。荷蘭的飲用水和鮮花產業也因來自德國和法國的工業污染而深受其害。上述社會行動成為一個有力的歷史契機，激發了人們對工業化危害的反思和對生態環境的渴望，推進了保護和治理萊茵河流域的重大政策和措施出臺，這為萊茵河治理和重現自然的生命之河，發揮了至關重要的作用。

萊茵河流域治理

萊茵河流域治理可追溯至20世紀中葉，1950年7月，由荷蘭提議成立萊茵河保護國際委員會（ICPR），早期成員有荷蘭、德國、盧森堡、法國和瑞士，共同應對萊茵河污染問題，歐盟于1976年加入該組織。ICPR成立初期收效甚微，經過60多年不斷改進，該組織已發展成9個國家之間高效率合作機構。它不僅設有政府組織和非政府組織參加的監督各國計劃實施的觀察員小組，而且設有許多技術和專業協調工作組，包括水質、生態、排放、防洪、可持續發展規劃等工作小組，將治理、環保、防洪和發展融為一體，形成了統籌兼顧、綜合治理的科學理念和整體戰略。

ICPR秘書長本·范德韋特靈指出，多國合作的起步階段是最困難的，需要達成共識、確定問題在哪里。ICPR剛成立時，針對當時萊茵河面臨的污染問題，把建立檢測機構并興建污水處理設備，確定為優先解決的問題，這不僅體現了以科學方法和實事求是為原則，而且找準了問題的突破口，形成了共識的基礎。ICPR最初確定為對萊茵河污染進行調查研究，并對氯化物污染源進行調查。調查結果顯示，法國鉀礦排放物占據氯化物污染源之首（占總排放量的1/3），德國位居第二。與此同時，ICPR成員國意識到，在處理萊茵河污染問題上需要專門的組織進行協調并提供建議。

1963年《伯爾尼條約》簽署，ICPR獲得了為萊茵河污染防治提供建議的權力，并設立了秘書處。但是《伯爾尼條約》并未涉及氯化污染物的削減和防治方案，此后一段時間內，萊茵河污染問題更加嚴重。1972年第一屆萊茵河部長會議就化學污染物和氯化物相關問題達成協議，開始制定《化學污染物公約》（CCP）和《萊茵河氯化物污染防治公約》（CPRACP）。

1976年12月，ICPR成員國簽署《萊茵河氯化物污染防治公約》。該公約規定，1980年1月1日之前，法國要削減60%的氯化物排放量，荷蘭、德國和瑞士分別承擔治理費用的34%、30%和6%。盡管80年代前期做了不少治理工作，但未能解決萊茵河的物種消失問題，生態退化依然很嚴重。1986年發生桑多斯污染事件，這為新法規的出臺創造了重要條件。

針對桑多斯污染事件，ICPR迅速舉行了3次會議，并于1987年制定《萊茵河行動計劃》（RAP），力爭用先進的技術手段和嚴格的生態指標，促進萊茵河生態系統的恢復，并制定萊茵河預警機制以防止突發污染事件發生，見下表。

《萊茵河行動計劃》實施結果表明，大部分目標已經完成甚至超額完成。1985～2000年，大部分點源污染源的處理率達70%～100%，生活廢水和工業污水的處理率也達到85%～95%，萊茵河的大部分物種已開始恢復，部分魚類已經可以食用。這項治理計劃顯示，以科學論證和規劃為指導，以生態環境的整體改善為前提，以高等水生物為生態恢復指標的做法取得了成功。

萊茵河合作機制

萊茵河流域途徑多個國家，多國之間合作治理是成功的重要因素。萊茵河合作治理的核心機制是萊茵河保護國際委員會（ICPR），該流域組織合作的原則是：以成員的共同認識作為合作的基礎，只有取得共識，才能形成真正的合作；ICPR作為萊茵河合作治理的紐帶，具有將各成員國的治理愿望凝結為共同目標，并轉化為美好實現的關鍵性作用；ICPR具有多層次、多元化的合作功能，既有政府間的協調與合作，又有政府與非政府的合作，以及專家學者與專業團隊的合作。

合作基礎。萊茵河治理取得成功，首先是沿岸各國人們具有合作治理的共識和愿望，這是國際合作的基礎。早在19世紀，萊茵河沿岸就開始修建碼頭、發展航運，之后又修建鐵路和公路，萊茵河地區成為歐洲西部繁忙的交通樞紐。交通便利帶動了工業發展，萊茵河地區成為重工業和化學工業基地的同時，萊茵河污染問題日益嚴重，地處下游的荷蘭深受其害，這是荷蘭最先召集共同討論萊茵河保護、尋求共同對策的原因。

需要指出的是，ICPR的前身是一個自由的國際論壇組織，隨著社會公眾對萊茵河污染的關注度越來越大，客觀上需要有一個專門的研究和監督機構，于是該論壇就發展為萊茵河沿岸國家和歐盟代表共同組成的國際組織。由此可見，ICPR的誕生是與該流域人們對萊茵河治理的共同認識密切相關，即使ICPR成立后，該組織仍然保持著一定的非官方色彩，仍然具有各國政府與非政府組織合作、官方組織與學術機構合作的特征，這充分體現了上述共同認識已經滲透到ICPR的理念之中，并轉變為人們的社會實踐。從這個意義上講，共同認識就是萊茵河合作機制得以生成，并發揮重要作用的思想基礎。

合作紐帶。ICPR作為區域性國際組織，其聯接和紐帶作用非常顯著。ICPR主要有兩部分：一是政府之間合作機構，另一部分是非政府組織機構，兩者相互協調合作，共同構成萊茵河跨國合作機制。它有三個層次：第一個層次是權力機構，包括全體會議和協作委員會，最具實權的是各國部長級會議；第二個層次是秘書處和項目組，負責在決策通過后實施戰略措施；第三個層次專項工作組和專家組，在每個項目中，工作組和專家組相互配合，共同完成專項工作。

在第一個層次，協商機制有部長級會議、決策方式和懲罰措施三種形式。部長級會議決定ICPR的一切重大決議，決議通過后不僅具有一定的法律約束力，而且便于統一執行和互相合作，各成員國都需要共同遵守，這是沿岸國家之間互相合作的重要紐帶。

在第二個層次，秘書組不僅是常設性工作機構，而且承擔ICPR與各成員國、非政府組織、專家學者之間協調溝通的重要職能。秘書處由12人組成，負責ICPR的日常事務，自行籌措活動經費。其主要任務是負責實施制定計劃，協調各成員國之間關系，促進溝通交流，參與萊茵河管理，執行具體立法和監督工作，以及定期提交工作報告。

第三個層次，對于各項專業性工作，是由一些專項工作組和專家組承擔。ICPR設有三個常設工作組和項目組，即排放水質組、防洪組、生態組、可持續發展規劃專家組等，分別負責水質監測、萊茵河流域生態系統的恢復重建以及污染源監控等工作，為ICPR決策提供草擬方案。

合作方式。ICPR不是一個完整意義上的官方性機構，更像是一個多層次、多元化的合作平臺，它具有很大的包容性、參與性和非政府組織特征，能夠調動各成員國政府、專家學者、非政府組織、新聞媒體、相關利益體等積極參與。其中，有政府層面的部長級會議，這是協調各成員國利益并達成一致性行動的重要機制，但是ICPR不具備處罰成員國的權力和職能，這需要借助于它的非政府組織性能，這體現在獨立性、公正性、科學性、監督性等方面。

ICPR的獨立性表現為資金自籌，不依附于某個成員國或利益團體而獨立存在，能夠獨立自主地開展各項工作；ICPR的公正性表現為公開透明，動員廣大民眾參與調查研究，開展不同意見之間討論爭辯，從而選擇最優的可操作方案；ICPR的科學性表現為它不僅具有較強的專家團隊，而且能夠協調相關大學和科研院所參與技術研究，對水質、水文、氣象、地質、環保等多種數據，運用先進技術手段進行綜合性分析；ICPR的監督性不僅表現為技術手段，而且其非政府組織強化了其監督職能，既有監督企業和民眾的行為是否失當，也有監督政府是否履行了承諾，形成有社會影響力的監督效果。

國際經驗的啟示

從治理理論看，跨國合作治理機制的優越性在于：它能在整個政府與非政府力量的基礎上，既發揮政府在制度保障方面的優越性，又發揮非政府組織在動員、調研、監督方面的作用。以ICPR為例，它在整合了政府與非政府力量之后，確實既發揮了政府的法律保障、制度保障和制度約束的作用，同時又發揚了非政府組織在國際性、動員性、超前性和監督性方面的作用。

ICPR的顯著成就與其政府性組織提供的較為完善的制度保障緊密相關。ICPR部長級會議是成員國政府協商決策的機構，代表成員國政府的立場，這是賦予ICPR的政府性特色。部長級會議通過一系列決議章程，為ICPR的環境治理提供了法律保障、制度保障和制度約束，這使得ICPR能夠正常、有效地運行，也使ICPR的政策能夠得到成員國政府的認可與實施。

ICPR制度保障包括：一是綜合決策機制。萊茵河是一個綜合性系統，并具有跨境性，要用一種整體的觀點看待其治理。ICPR部長級會議規定，各流域國家應在ICPR的主持下，就流域重大事項進行協商和決策，將人口、資源、環境與經濟協調、可持續發展這一基本原則融入決策之中。

二是溝通與協調機制?！皡f調機制能節約合作的運行成本與參與者之間的交易成本”，通過設定合理的協調機制，ICPR能夠激勵人們為集體做貢獻，從而實現個人積極維護公共利益，最終取得治理成效。

三是政府間的信任機制。一切合作都是建立在信任的基礎之上，“互相信任可以推動地方政府間合作，減少集體行動的障礙，出現一個正和的博弈結果”。ICPR通過樹立“共贏”的利益意識，使流域內上下游的各地方政府應該意識到：構建共同治理水污染目標的重要性和緊迫性，強化了認同感，促進各地政府更好的合作。

四是流域環境影響評價機制。合理的評估是確定問題的重要途徑，國際流域環境影響評估制度要求流域所在國，對其即將實施的有關項目進行跨界影響評價，同時還將項目提交給流域管理機構和國際組織進行評價，這是保證ICPR流域管理落到實處的重要環節。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）