中國反貧困策略的整合

唐鈞

從社會政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的藥都會有副作用一樣。一項政策，即使在剛剛實施時勢頭很好，給人感覺是解決了大問題，但隨著時間的推移，其不足之處乃至負面影響就會慢慢地顯露出來。中國的反貧困政策，主要是社會救助和農村扶貧，這兩項政策各有所長，但同時也各有所短。只有把這兩種政策有機地整合到一起，使之成為同一個大系統中的兩個子系統，并且能夠做到功能耦合，才能發揮出“1+1>2”的整體效應來。

社會救助政策的優點在于能夠把有限的資金用到最需要的人身上，因為任何人想要得到救助，都必須經過法定的“家庭經濟調查”。但是，社會救助政策也有其明顯的缺陷，因為這項制度實際上并不能夠幫助受助者脫貧，因為政策設計的初衷就只是為了保障受助者最起碼的生活需要。

17世紀初，英國從“需要”出發作“國家濟貧”的制度安排時，主要瞄準的對象是沒有勞動能力的人，并且為此而設計了一整套行政程序，以確認受助者是因為沒有勞動能力而不是因為懶惰。但是在現代社會里，陷入貧困窘境的人，除了因為沒有勞動能力，還有可能是因為沒有工作機會，譬如失業，而且后者的數量可能遠遠大于前者。在這樣的社會背景下，一味地從“需要”出發給予救助，對受助者個人及其家庭可能并不利。與此同時，對社會的整體利益來說，可能更加不利。于是，從20世紀80年代以來，國際上對于貧困治理，出現了許多新政策，譬如“積極的勞動力市場政策” ，譬如“減貧”和“千年目標”，譬如“工作福利”，等等，無不強調挖掘貧困群體自身的潛力，讓他們盡可能地自食其力。

無獨有偶，中國的扶貧政策也在20世紀80年代不約而同地同步誕生。1982年，民政部首創“農村扶貧”，試圖改“被動的救濟”為“主動的扶貧”，改消極的“輸血功能”為積極的“造血功能”。由于扶貧政策在農村發揮了積極的影響，取得了很好的社會經濟效益，1985年，中國政府設“國務院扶貧辦公室”，專門管理農村扶貧工作。

改革開放之初，中國的貧困人口達2.5億之多，約占中國10億人口的1/4。80年代以“大包干”為核心的富民政策將農民的積極性充分調動起來了，到80年代中期，中國農村的貧困人口就減少了一半。1986年，中國政府開始有組織、有計劃地在農村大規模推行經濟開發性扶貧，國家財政向貧困地區增加轉移支付并撥出扶貧專款。中國的農村貧困人口80年代平均每年減少1350萬，到80年代末，中國農村的貧困人口減少到3000多萬。1994年，國家實施“八七扶貧攻堅計劃”，將農村貧困標準提高到625元，貧困人口也相應增加到8000多萬。經過7年的奮斗，每年投入100～200億元。90年代農村貧困人口平均每年減少530萬，到上世紀末，中國的貧困人口再次減少到3000萬。

然而。進入新世紀，中國社會被連續幾年“扶貧效果不佳”所困擾：2001年到2005年平均每年只減少112萬。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然災害的影響，貧困人口不降反升，比前一年還多出了80萬。

經過開發性扶貧，中國的貧困人口在80年代末和90年代末都還“剩下”3000萬的事實發人深省：難道這僅是一種偶然的巧合？其中會不會蘊含著某種客觀規律。醫學上對近視眼有“真性近視”和“假性近視”之分，借用這個說法，是否可以把貧困也分為“真性貧困”和“假性貧困”。“假性貧困”乃是政策失當所致，一旦政策改變，走上正途，農民的積極性被調動起來，扶貧的效率和效果都非常好。另一方面，經過屢屢扶持仍不得脫貧的3000萬人則屬于“真性貧困”，其中可能還有“高度真性貧困”。因而沿用經濟開發的老辦法，效果總是不盡人意。

經過研究，中國的“真性貧困”群體，大概涉及到3個農村困難群體：其一，農村中的鰥寡孤獨；其二，生活在“一方土地養不起一方人”地區的困難群體；其三，生活在自然災害頻繁發生的農村地區的困難群體。很明顯，這些困難群體是難以通過“開發性扶貧”的方式擺脫貧困的。

無論國際國內，常常會聽到一種意見：扶貧就要扶持“最貧困”的個人或社會群體。但是，“開發式扶貧”也不是萬能的，實際上，“最貧困”的這一部分人可能是扶不起來的。于是，在2007年前后，由此而產生了一個新的政策思路：即以開發式扶貧去扶持“可以扶持”的貧困群體；而以農村低保去救助實際上“難以扶持”的貧困群體。

與此同時，囿于種種原因，農村低保制度的建設曾經一度推進緩慢。最主要的原因是當時有個認識誤區，認為農村有了扶貧，就不需要低保了。2006年以后，扶貧和救助分工的思路逐漸明確，加上地方政府高漲的積極性形成了一種“倒逼”機制，促成農村低保在2007年迅速實現了“全覆蓋”。在2010年發表的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書中，寫到了農村低保：“2007年，國家決定在全國農村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規定標準的所有農村居民納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決農村貧困人口溫飽問題。”

此后，農村扶貧的方式發生了變化，從對農村貧困戶的扶持變為“整村推進”。2008-2010年，扶貧工作開始實行“整村推進”的策略，要在2010年底實現對少數民族地區、邊境地區和革命老區的“三個確保”。2011年，新的國家扶貧標準提高到人均純收入2300元。2012年，國務院扶貧辦啟動了11個連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃，首次實現了對592個國家重點縣全覆蓋。2013年分三個層次全面實施了新的十年扶貧開發戰略：第一個層次，是14個集中連片特困地區，覆蓋680個縣；第二個層次，是592個國家重點縣，其中在集中連片特困地區內的重點縣是440個，區外的是152個；第三個層次，是實施3萬個村的整村推進。

在2007年以來的這段時間內，農村扶貧基本已經告別了之前扶貧到戶的傳統工作方式，轉變為純粹的區域性經濟開發。于是，所有的貧困人口和貧困家庭都逐漸聚集到農村低保和社會救助的保護傘下。這就導致了2007年以來，農村低保對象人數持續增加， 2013年比2007年增加了1822萬人，增加的幅度超過了50%。以上的事實說明，在中國的反貧困政策中，扶貧和救助位置的擺放還不夠妥當。大原則雖然定下，但在工作實踐中，還需要繼續磨合。

以上討論的是農村的扶貧與救助，實際上，城市的反貧困政策應該也一樣。在20世紀90年代，中國政府和社會都把建設城市居民的最低生活保障制度放在第一位，這是因為當時中國社會還沒有這項制度。同時，中國的失業浪潮和就業形勢給整個社會帶來了太大的壓力，社會保險網又是漏洞百出而且不能在短時間內修補完善。于是，唯一的選擇是抓緊時間，編織一道“最后的安全網”，先保證所有的城市居民在遭遇收入中斷或喪失的危機時，不至于處于貧困無助的境地。

如今，社會救助這張“最后的安全網”已經織就，10多年來已經使2000～2300萬城市貧困人口最起碼的生活需求得到了保障。在此基礎上，城市反貧困政策就要繼續前進，用城市扶貧來使一部分有能力、有潛力的城市貧困人口最終走出困境。

城市扶貧的含義應該也是政府和社會用政策、資金和其他必要的手段，幫助城市中有勞動能力的貧困群體改變和重建他們的生產方式與生活方式，以創造更多的工作機會，從而使他們與他們的家庭獲得可持續的生計。

“可持續生計”是20世紀90年代在國際上流行開來的一個概念，在1995年社會發展峰會上通過的《哥本哈根宣言》中是這樣表述的：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產性就業和工作，獲得可靠和穩定的生計”。結合以上兩個概念，提出以下的政策建議：

第一，政府和全社會都應該以積極的眼光看待城市中的貧困群體，絕對不要把他們看成是社會的負擔，而是依然要把他們看作是寶貴的人力資源，相信他們能夠通過自己的努力去創造適合自己的就業崗位，從而獲得可持續的生計。

第二，中國需要造就一大批以“養人”為目的但又有自我生存和發展能力的“飯碗型”的小型經營實體。這可能是有中國特色的城市居民中的“可持續生計”的概念。中國的服務市場尚有太多空白有待填補，只要肯動腦筋，就會有收獲。

第三，在城市扶貧中要重視社區的作用，社區建設應該與解決當前中國最迫切需要解決的問題聯系起來。有一些貧困人士，有勞動能力但是較弱，在其他方面的能力更是欠缺，這些人可能應該主要由社區把他們組織起來，在提供社會服務方面找到出路。

第四，應該注意的是，面對貧困，國際上的口號是“減貧”，而不是消滅貧困。這可能是人類對于貧困問題認識的升華。在20世紀，英國于40年代末建立“福利國家”后，美國于60年代建立“偉大社會”后，都曾經豪邁地宣布——貧困被消滅了。但是到了20世紀80年代以后，受到全球化的影響，全世界都出現了“新貧困”現象。此后，國際社會對反貧困的結果和效果采取了更為謹慎的態度。可以說，貧困令世間絕大多數人厭惡而惟恐避之不及，但是貧困又形影不離地伴隨人類社會直至今天。但是，反貧困戰略和策略不能以不變應萬變，而應該隨著社會、經濟環境和扶貧對象本身的變化，更有效、更明智地采取更富有彈性的社會政策措施。

最后，社會工作服務機構和社會工作者對社會救助和扶貧工作的主動介入和干預是非常重要的。社會工作是“助人自助”和“科學助人”的專業和職業。從歷史上看，社會救助制度是從慈善事業發展而來，而社會工作也同樣是從慈善事業發展而來。從這個意義上說，社會救助和社會工作可謂同根同源。到當代社會，可以說是社會工作與社會救助的結合導致了“扶貧”概念的誕生。用社會工作者對扶貧對象和救助對象進行個案管理，并輔之以小組工作和社區工作，這也是社會救助和扶貧工作的國際慣例。

譬如在臺灣和香港地區，與社會救助和扶貧相關的事務都是由社會工作者來承擔。社會工作者每人負責若干個案，從接案開始，就要從物質上、精神上全面地幫助案主（貧困家庭和個人）。救助對象生活上有任何問題和困難，都可以找社工幫忙解決。在明確規定的社會工作者職責范圍內的問題，社工馬上依法處理；超越社工職權范圍的，則立即實行轉介，即移交給負有責任的其他政府部門。同時，社工還要對救助對象的生活狀況進行追蹤調查。更有社工以“資產建設”的理念進行扶貧，幫助貧困家庭創業，做個小生意、小買賣，爭取從根本上擺脫貧困，擺脫對政府和社會的依賴。近年來，在上海和廣東（廣州、深圳和東莞），在這方面也有很多成功的經驗，應該向全國推廣，使之發揚光大。

（作者為中國社科院社會學研究所研究員）