收費公路PPP模式實踐經驗

趙瑞瑞　姚國鑫

摘要：本文在分析收費公路項目建設、運營特點的基礎上，總結收費公路項目的PPP模式特點，并以焦作至滎陽黃河大橋項目為例，具體介紹項目的PPP操作過程，為其他項目提供參考。收費公路項目應正確把握其公益性和社會資本逐利性之間的關系，制定切合實際的PPP實施方案，促使項目成功落地。

關鍵詞：收費公路；PPP；焦作至滎陽黃河大橋

1.采用PPP模式的必要性

交通運輸基礎設施的投融資主要是在交通專項稅費和“貸款修路、收費還貸”政策基礎上形成的“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的模式。這種模式基本是以政府為投資主體，操作投融資活動的全過程，支撐了交通基礎設施建設的跨越式發展，但是投融資高度集中、資金渠道狹窄、缺乏責任約束。隨著國家各項改革的深入推進和交通運輸的轉型發展，交通運輸發展面臨的投融資環境發生較大變化，現行的投融資模式難以滿足交通運輸發展的需要，特別是不能適應國家深化財稅體制改革的要求。

因此，為進拓展交通運輸基礎設施投融資渠道，加快轉變政府職能，更好發揮政府投資的引導作用，完善財政投入及管理方式，充分利用社會資本特別是民間資本參與交通基礎設施建設，實現少量政府資本撬動廣大社會資本的目的，需積極推廣政府和社會資本合作模式（PPP）在交通基礎設施領域的應用，發揮政府和社會資本各自優勢，提高收費公路服務供給的質量和效率，促進公路可持續發展。

隨著國家相關政策的出臺，PPP模式在交通運輸項目中得到廣泛應用。根據財政部建立的全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統計，截至2016年9月末，全部入庫項目10，471個，總投資額12.46萬億元，入庫項目中市政工程、交通運輸、片區開發3個行業項目居前三位，交通運輸行業入庫項目1268個，總投資額3.71萬億元，其中高速公路項目的投資額為2.06萬億元占比55.5%。

2.收費公路PPP模式特點

根據《收費公路管理條例》規定，收費公路是指經批準依法收取車輛通行費的公路（含橋梁和隧道），其收入來源包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權三大塊，通過對公路使用者直接收取車輛通行費來補償公路建設及維護投資。

2.1收費公路建設、運營特點

收費公路的建設、運營特點決定了其PPP模式的運作特點，因此首先分析收費公路的特點。

2.1.1投資規模較大

根據《2015年全國收費公路統計公報》中數據，截至2015年底，經營性公路中高速公路里程由46605公里增加到51188公里，凈增4583公里；累計投資為29913.5億元，相比2014年凈增3912.6億元。從以上數據可以算出，增加單公里高速需要增加投資約8500萬元。未來隨著人力成本、材料價格的上漲等因素影響，造價成本還將進一步提高。

2.1.2運營周期較長

根據《收費公路管理條例》（國務院令417號），經營公路的收費期限按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不超過25年，國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不超過30年。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令），特許經營期限最長不超過30年，但是對于投資規模大、回報周期長的項目，可以約定超過30年。經營性收費公路項目，其收費期限一般為25-30年，項目的運營周期較長。

2.1.3收入變動風險

高速公路的營業收入主要來源于車輛通行費，其由項目收費標準和路段交通量決定。項目收費標準一般是參照項目影響區域同類高速公路收費標準測定后報有權部門批準，其變動的可能性非常小。而交通量的大小在前期的效益分析中則主要根據項目影響區域的經濟發展狀況等因素進行預測得到，在實際運營過程中，受各種因素影響，實際運營交通量與預測交通量會有一定出入，因此實際的收入也會與預測收入有出入，存在一定的風險。

2.2PPP模式特點

根據對收費公路建設、運營特點的分析，總結收費公路項目的PPP模式特點主要有以下3個方面：

2.2.1項目回報機制

根據社會資本取得投資回報的資金來源，項目回報機制可以分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種方式。收費公路項目由于其投資回報的資金來源首先是收費公路權益產生的收入，主要包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權，在此基礎上如果經營性收入不足以覆蓋項目投資成本，則需要政府提供補貼，因此高速公路的回報機制只能是使用者付費和可行陛缺口補助。

2.2.2合理收益

社會資本在參與PPP項目的過程中，需要通過提供服務獲得合理收益。收益主要是對項目的盈利能力的分析，可以采用靜態的總投資收益率、項目資本金凈利潤率等指標，也可以采用動態的財務內部收益率指標。考慮到項目運營周期較長的特點，建議采用動態的財務內部收益率指標，測算項目的合理收益?？蓞⒄铡秶野l展改革委、住房城鄉建設部關于調整部分行業建設項目財務基準收益率的通知》（發改投資[2013]586號）中的公路行業經營性項目的資本金稅后財務基準收益率指標。

2.2.3最低需求

保障社會資本的合理收益，是吸引社會資本參與項目的重要措施。收益由項目全生命周期內的成本和收入決定，成本可以通過社會資本通過其自身提高管理水平得到控制，而收費公路項目的收入主要受實際運營過程中的交通量影響，這是社會資本方無法控制的。因此為保障社會資本合理收益，政府可提供“最低需求”（即最低收入），當項目實際運營過程中能達到“最低需求”時，則就超額部分享有超額利潤分配權利，否則政府予以補貼。

3.焦作至滎陽黃河大橋項目PPP模式

焦作至滎陽黃河大橋起于焦作市鄭焦晉高速與塔南路相交的焦作南互通立交，跨黃河后在鄭州市西北部與沿黃快速通道至連霍高速線路相接，是規劃國道G234跨越黃河的咽喉工程。項目路線全長約26.4公里，其中黃河特大橋長約10.6公里。項目擬采用雙向六車道一級公路建設標準，設計速度100公里/小時，路基寬33.5米，估算總投資約39.14億元。

鑒于項目投資規模大，在區域干線路網中的地位較為重要，為緩解國省補助資金壓力、多方籌集建設資金，增加公共基礎設施供給，提高項目管理效率和服務能力，采用PPP模式實施該項目。

3.1交易結構

黃河橋作為路網咽喉工程，為把控重要戰略資源，該項目采取政府控股、社會資本參與的BOT運作方式進行建設和運營，由河南省交通運輸廳公路管理局下屬企業控股占比60%，社會資本占比40%的方式共同組建項目公司。項目回報機制采用使用者付費方式，為保障社會資本方合理收益，項目實施機構承諾優先支付社會資本方投資收益，待社會資本方實現投資收益后，項目超額收益歸項目實施機構，用于跨黃河大橋滾動建設發展或其他普通干線公路項目建設。既保障了社會資本方的合理收益，又能防止其暴利。

3.2風險分配，績效考核

焦作至滎陽黃河大橋項目的建設、財務、運營維護等商業風險主要由PPP的項目公司承擔，政府主要承擔法律、政策風險，并承諾項目流量若低于項目最大通行能力，則經營期內在桃花峪黃河大橋與鞏義南河渡黃河大橋之間不再新增黃河公路橋梁。同時，運營期內每五年對項目運營情況進行績效考評，依據考評情況及項目經營收益情況進行價格調整（或回報金額調整），調整幅度上下不超過10%。

3.3地市配套

公路項目涉及主體多、周期長、風險復雜，且投資規模大，為緩解國省補助資金壓力，增強對社會資本的吸引力，要充分調動市縣建設的積極性。本項目由沿線政府負責解決項目耕地占補平衡指標購買費用，減低項目投資、提高收益水平。

3.4社會資本方的選擇

收費公路項目，其特許經營期通常為30年，運營期限特別長，因此社會資本的選擇尤為重要。按照《PPP項目政府采購管理辦法》等相關法律、法規的規定，選擇社會資本有五種方式，本項目最終確定采用競爭性磋商方式選擇社會資本。為實現施工階段的充分競爭，在本項目資格預審公告中明確“工程設計、監理、施工及主要設備材料將通過公開招標方式確定承包人”。

對社會資本方在財務實力、運營管理業績、信譽等多方面進行綜合考察和衡量，確保PPP項目中標人要具有豐富的建設運營管理經驗，以及雄厚的資金實力，以確保項目順利實施和高效運營。

4.結束語

推廣PPP模式對于降低財政資金壓力，提高資金使用效率和轉變政府職能能力具有重要意義，但PPP項目也具有長期性、復雜性、多樣性等特點。從焦作至滎陽黃河大橋項目PPP前期運作實踐來看，構建科學合理的運作方式和交易結構是基礎，設置合理收益是吸引社會資本參與交通基礎設施項目的前提，選擇具有豐富的建設運營管理經驗，以及雄厚的資金實力的社會資本方是確保項目順利實施和高效運營的關鍵，履約監管是成功實施PPP的保障。