中國地方政府性債務科學化管理研究

王靜會

摘要：在不斷膨脹的地方政府性債務規(guī)模影響下，債務風險積聚現(xiàn)象日漸嚴重，開展地方政府性債務科學化管理，對科學發(fā)展觀的進一步貫徹落實極為重要，同時也是推進財政科學化精細化管理，促進財政健康、持續(xù)發(fā)展的重要途徑。為此本文主要對我國地方性債務存在的問題進行了分析，并提出了科學化管理的措施。

關鍵詞：地方政府性債務；科學化管理；問題；管理措施

1.地方政府性債務的概況

地方政府性債務是指地方機關事業(yè)單位、政府專門成立的基礎設施性企業(yè)，其職能為提供基礎性、公益性服務直接借人的債務與地方政府機關提供擔保形成的債務，主要分為三種：直接債務、擔保債務與政策性掛賬。一般通過審計署數(shù)據(jù)或國際組織評估獲取地方債務情況的主要信息。財政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元。2016年，經全國人大批準，新增中央政府債務限額1.4萬億元、地方政府債務限額1.18萬億元。隨著2016年GDP的增長和地方財政收入的增加，以目前情況來看，2016年末負債率不會出現(xiàn)大的變化。遵循國務院要求針對政府性債務組織全國審計機關進行詳細、科學地審計。此次審計工作將徹底摸底、測評我國五級政府性債務，如中央、省、市、縣、鄉(xiāng)。

地方政府性債務的實施，可以有效緩解地方政府財政緊張等現(xiàn)狀。地方政府能夠按照地方發(fā)展規(guī)劃要求，進行資金更加靈活的籌集，為發(fā)展中存在的問題進行更為有效地處理。同時，因地方政府具備資金自籌、自主發(fā)展的功能，增加中央政府與地方政府之間的緊密性，在對地方政府監(jiān)督方面，地方人大的積極性也會越來越高，將進一步鞏固中國政治體制。

2.中國地方政府性債務科學化管理存在的問題

2.1思想觀念不適應，淡薄的“三個意識”

第一，淡薄的依法舉債意識。由中央角度分析，盡管地方政府在現(xiàn)行法律層面具有合法舉債的權力，但分稅制自1994年改革后，中央政府為對宏觀調控能力進一步強化，進行財力更好地集中，需下移部分事權，進而導致強迫地方政府舉債現(xiàn)象的產生。由地方角度分析，地方政府因多種因素的影響，如職能、政績等，常常不以相關法律為依托，違規(guī)舉債。第二，淡薄的償債責任意識。債務轉嫁、債務拖欠等問題在大量地方政府債務中普遍存在。如地方政府無法拖延償債時間，則會由其他方面進行資金的臨時調取，或再次舉債等。第三，淡薄的用債效率意識。籌集債務資金方面其使用規(guī)劃合理性較低，也就是說在重復建設競爭性行業(yè)投入大量債務資金。

2.2價值目標不適應，“三個缺乏”較為常見

首先，舉債計劃層面，長遠規(guī)劃及科學翔實的項目論證較為少見。部分地方政府為多出政績，只考慮眼前利益，對本身財務情況、債務償還等各方面的實際情況考慮不足，舉債上項目現(xiàn)象極為常見，導致負債過多。其次，規(guī)模與風險控制層面，控制措施不足。于中國來講，統(tǒng)一且與地方政府相適應的債務規(guī)模控制、風險防范措施還沒有完善。從地方來講，部分地方政府曾嘗試進行債務規(guī)模控制指標的設置，但因科學性較低或過于復雜等原因，大大降低了其風險防控的功效。最后，債務管理層面，運作機制不具公開化、透明性。地方政府因《預算法》的制約，無法進行自行舉債，為實現(xiàn)舉債目的，部分地方政府往往選擇對外保密策略，對本級政府債務規(guī)模實施不公開的行為，這將加大監(jiān)管地方政府性債務的難度。

2.3方式方法不適應，“三不問題”較為突顯

第一，不完善的管理制度。由地方角度來看，就事論事為地方政府債務管理制度的主要類型，該類型具有差距極大的寬泛度，規(guī)范性不足，同時基本可看做是暫時性辦法。由中央角度來看，所出臺及實施的地方政府性債務管理制度很多，但整體而言，目前還沒有形成統(tǒng)一、完善且與地方政府性債務管理完全適應的管理制度體系。第二，債務監(jiān)測指標評價體系不統(tǒng)一。現(xiàn)階段大部分地區(qū)的風險預警信號往往以單個指標是否在警戒線以上為標準。如按年進行政府性債務監(jiān)測指標考核時，當3個債務監(jiān)測指標中在警戒線以上的指標有1個或1個以上，則表示不再進行政府性新債務的增加。第三，地方債務報告制度的不健全。在地方政府債務管理制度中，對地方政府債務報告制度重視程度往往不足，特別是在政府債務透明化的今天，如債務報告與實際情況不符、信息不對稱等，將造成公眾監(jiān)督不到位，最終引發(fā)政府信任危機，這對實施政府市場化舉債極為不利。

3.中國地方政府性債務科學化管理的措施

根據(jù)圖1可以看出，應從5個方面分析、研究地方政府性債務科學化管理，要求通過這5個方面的互相連接、協(xié)調運轉，加大建設制度機制的力度，構建完善的地方政府性債務科學化管理體系。

3.1地方政府債務計劃審批系統(tǒng)

作為地方政府債務管理系統(tǒng)的總指揮，審批系統(tǒng)的主要作用為匯總、審核及批復債務計劃等，且利用數(shù)據(jù)庫與其他系統(tǒng)實現(xiàn)共享信息的目的，如國庫支付管理、財政監(jiān)督等。按照國際選取的黃金法則分析，可進行地方政府適債項目管理制度的建立，且對債務資金的使用途徑加以明確。在對國外先進管理方法借鑒的基礎上.可將預算管理用于地方政府債務，進行債務余額管理制度的建立，有效控制地方舉債規(guī)模。除此之外，還需進行地方政府償債基金制度的建立，各級財政部門在償債基金管理中，可按照每年債務還本付息額與財務收入等具體現(xiàn)狀進行合理分配，財務部門可進行專戶管理。由科學化管理角度分析，發(fā)行政府債券、融資平臺公司為構成地方政府債務結構的主要成分，發(fā)行政府債券的責任為統(tǒng)一處理償還地方政府債務，融資平臺公司可統(tǒng)一處理地方政府擔保性質的債務。每年地方政府需將以上兩種債務計劃匯總后向國務院報送、審批。

3.2地方政府債務資金籌集系統(tǒng)

通過地方政府債券管理制度的建立與完善，可進行地方政府債券市場的建立。在地方政府舉債融資階段應對債券市場的主渠道位置加以明確確定，幫助地方政府直面市場融資，進一步規(guī)范地方政府借貸行為，對其債務風險加以有效控制。同時，對地方政府債券種類進行創(chuàng)新，進行多元化投資主體的建立。對現(xiàn)有財政部門國債發(fā)行的招投標平臺加以合理應用，且將市場競爭機制引入，進行地方政府債務發(fā)行機制的完善。

3.3地方政府債務運行監(jiān)控系統(tǒng)

債務資金使用的事前審核、事中監(jiān)控及事后檢查為地方政府債務運行監(jiān)控系統(tǒng)的主要作用。其基礎前提為預算編制與國庫集中支付業(yè)務，利用信息網絡技術隨時隨地監(jiān)控債務資金運行的整個環(huán)節(jié)，對存在的違規(guī)違紀行為加以遏制，保證安全、科學地使用債務資金。通過地方政府債務信息披露制度的健全，可對信息披露環(huán)節(jié)加以規(guī)范。

3.4地方政府債務風險防范系統(tǒng)

地方政府債務風險預警指標體系的建立，能夠對債務風險指標的賦值區(qū)間加以明確。在預警機制逐步完善的過程中，應對風險處置程序、方式等加以規(guī)范。除此之外，在地方政府債務管理問責機制建立時，通過地方政府舉債責任追究制度的實行，能夠在領導干部經濟責任審計內納入地方政府負債情況，將其作為干部政績審計的一項重要內容，對其進行全面、科學地審核。

3.5地方政府債務信息處理系統(tǒng)

進一步完善現(xiàn)行會計核算制度，根據(jù)權責發(fā)生制原則對地方政府所有財政收支情況進行準確核算，以此將地方政府負債情況進行充分反映。同時，通過建立健全地方政府債務數(shù)據(jù)應用平臺系統(tǒng)，科學有效地統(tǒng)計地方政府具體債務數(shù)據(jù)信息，確保獲取全面、完整的信息。除此之外，加大財政部門內部合理配置的力度，實現(xiàn)資源共享，為更好地促進地方經濟發(fā)展貢獻一份力量。

4.結束語

總之，要遏制地方違規(guī)舉債，提高財政、金融等方面風險防控能力，還需繼續(xù)加快推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，督促地方優(yōu)化財政支出結構，提高舉債資金使用效率，增強地方債務風險管理精細化、透明化，通過多措并舉，共同治理“無序舉債”的亂象。