淺析小產(chǎn)權(quán)房問題

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是中國特有的一種房地產(chǎn)形式，小產(chǎn)權(quán)房的立法比較少，城鄉(xiāng)二元土地所有制和城鄉(xiāng)戶籍制度的不平等，造成了小產(chǎn)權(quán)房的不合法現(xiàn)在的發(fā)展趨勢。本文章主要介紹了小產(chǎn)權(quán)房存在的原因，存在的現(xiàn)狀以及對于小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制路徑進(jìn)行簡要的分析。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 城鄉(xiāng)土地二元制

一、小產(chǎn)權(quán)房的概述

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念

“小產(chǎn)權(quán)房”并不存在法律框架之內(nèi)所保護(hù)的概念，在建設(shè)流程、權(quán)屬證書、交易限制、法律規(guī)定等方面都與商品房有著明顯的區(qū)別。在集體土地上建造房屋并出售給集體組織以外的人員，且不經(jīng)國家部門的管理或批準(zhǔn)并未取得國家的產(chǎn)權(quán)證書，這一類的房屋就統(tǒng)稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。我國的法律并沒有對小產(chǎn)權(quán)房的概念做出一個完整的界定。隨著城市的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育等水平普遍高于農(nóng)村的設(shè)施建設(shè)，以及農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化的遷居等因素造成城市人口的暴增，隨之帶來城市的房地產(chǎn)價格一直飆升，對于中產(chǎn)階級之下的人士而言，家庭的經(jīng)濟(jì)狀況不能承受房產(chǎn)價格，一些所謂的房產(chǎn)商為了賺取房地產(chǎn)的暴利行業(yè)，開發(fā)商就運用農(nóng)村的集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)一直到房地產(chǎn)的銷售，都沒有國家相關(guān)管理部門的批準(zhǔn)，這些小產(chǎn)權(quán)房的價格就相對低廉，導(dǎo)致市場上的小產(chǎn)權(quán)房一直占有一席之地。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)

小產(chǎn)權(quán)房的土地屬于農(nóng)村集體土地，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，為了保障一定的耕地面積，農(nóng)村集體土地除非了國家為了公共目的、社會利益等可以征收以外，不允許轉(zhuǎn)讓所有權(quán)的。房屋在建筑的時候為合法取得土地所有權(quán)，只是經(jīng)過村委會開具的土地使用證明變建造房屋，未合法全的土地所有權(quán)，中間省去層層的環(huán)節(jié)，再加上使用土地也為繳納稅。小產(chǎn)權(quán)房在建筑時，缺乏政府部門的監(jiān)管等原因造成了小產(chǎn)權(quán)房價低廉。由于農(nóng)民法律意識淺薄，在農(nóng)村的熟人社會，自認(rèn)為只要是我支付錢款，別人將房屋“出售”于我，應(yīng)當(dāng)享有對房屋的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。小產(chǎn)權(quán)房沒有“五證”，即國有土地使用證、規(guī)劃工程許可證、規(guī)劃許可證、施工許可證、商品房預(yù)售許可證，合法的商品房必須具備上述五個證件才可以自由交易。由于小產(chǎn)權(quán)房本身就是非法律行為，故小產(chǎn)權(quán)房住戶不能辦理房屋登記，領(lǐng)取房屋所有權(quán)證書。小產(chǎn)權(quán)房的所有者一般是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員自發(fā)建造的住房或者用房，在建造后并不能夠進(jìn)行出售交易。所以，小產(chǎn)權(quán)房一般是在熟人社會中進(jìn)行銷售。

小產(chǎn)權(quán)房價格低廉，很多城鎮(zhèn)居民或者農(nóng)村居民由于經(jīng)濟(jì)方面的原因而選擇小產(chǎn)權(quán)房，從而對商品房也產(chǎn)生了一定的擠壓并快速占領(lǐng)市場的沖擊，對商品房的預(yù)售也產(chǎn)生了一定的影響。小產(chǎn)權(quán)房可以在短期內(nèi)拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，立足于長遠(yuǎn)來看，房地產(chǎn)不是創(chuàng)新行業(yè)，無法成為提高國家競爭力的主要原因在于房價太高，一般家庭的經(jīng)濟(jì)狀況不能負(fù)擔(dān)；因為高房價已經(jīng)影響到百姓的生活質(zhì)量，大多數(shù)的家庭都要因為經(jīng)濟(jì)原因而作為“房奴”。

二、小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因

（一）社會原因

20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展伴隨著城市化的發(fā)展。相對于農(nóng)村城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、保險、就業(yè)等相關(guān)制度比較健全，一大波的人口逐漸流入到城市。必然帶來城市的擁擠，由于城市土地有限，房屋供不應(yīng)求，導(dǎo)致城市的商品房價格一路飆升。我國作為世界第一大人口的國家，房產(chǎn)的需求量大，加之國家的城鎮(zhèn)化建設(shè)以及發(fā)達(dá)城市的人口較為集中，促使城鎮(zhèn)房價不斷攀高，國家雖然出臺“限購令”、“限價令”等政策進(jìn)行調(diào)控，但效果不是很明顯。為了解決住房難的問題，小產(chǎn)權(quán)房就登上歷史的舞臺。小產(chǎn)權(quán)房雖然在一定程度上緩解了中低層收入人群的住房難問題，但破壞了房地產(chǎn)市場的正常交易。

中國房地產(chǎn)事業(yè)的不斷發(fā)展造成商品房價格的不斷上升過高的房價使得公民的居住權(quán)無法的到保障，給中低層收入群體帶來了購房難的問題。雖然購買小產(chǎn)權(quán)房存在很大的風(fēng)險，但是現(xiàn)在仍然越來越多的人開始講目光投向價格相對便宜的小產(chǎn)權(quán)房。例如：中低層收入群體為了給孩子創(chuàng)造良好的教育，只能選擇在城市與農(nóng)村的交界處購買小產(chǎn)權(quán)房屋以此來減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（二）制度原因

我國城鄉(xiāng)實行二元土地制度及二元戶籍制度。特別是二元戶籍制度對于農(nóng)村居民開始向城市進(jìn)軍的其重要原因，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在一定程度上造成了農(nóng)村與城市的貧富差距。當(dāng)然包括各種公共設(shè)施、孩子的教育問題、就業(yè)問題等一些差距。現(xiàn)在國家開始實施城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，如果二元化的戶籍制度不取消，那么上述例子等一些問題依然存在。因為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)相對城市來講比較落后，公共設(shè)施、教育、醫(yī)療保障等制度不是特別的完善。所以，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是很重要的一個方面。

根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，國家所有和集體所有的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織和國家均有處分權(quán)。依據(jù)我國《土地管理法》第63條對城市土地和農(nóng)村土地使用作出了區(qū)分。筆者認(rèn)為，對于農(nóng)村集體土地的使用權(quán)的法律規(guī)定可以作出適當(dāng)?shù)男薷幕蛘哒{(diào)整。我國的住房保障制度不是特別的完善，造成一部分人因為各種原因而無法購買經(jīng)濟(jì)房。對于中低層收入的人群住房保障制度的缺失，有些即時符合購買經(jīng)濟(jì)適用房或者限價房的條件，在購買時的各個環(huán)節(jié)時，難免被“有特殊關(guān)系”的人搶占先機(jī)或者家庭經(jīng)濟(jì)條件等問題，故而選擇小產(chǎn)權(quán)房，所以這一類群體在無形之中也推動了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的路徑

（一）確定小產(chǎn)權(quán)房的商品屬性

小產(chǎn)權(quán)房目前在我們國家還未得到合法性的一個認(rèn)可，由于小產(chǎn)權(quán)房問題涉及到國民經(jīng)濟(jì)、法律層面，涉及到政府、購房者、農(nóng)村集體和開發(fā)商等多個利益主體。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的法律糾紛、社會矛盾都沒有根本的解決之道。首先需要解決的就是小產(chǎn)權(quán)房的商品屬性。目前，我國大多數(shù)學(xué)者均傾向于使小產(chǎn)權(quán)房合法化。其主要原因在于小產(chǎn)權(quán)房在我國已經(jīng)普遍存在，如果現(xiàn)在直接否定小產(chǎn)權(quán)房屬于違法，必須強(qiáng)制拆除。這樣必然會導(dǎo)致一定的群眾不滿，產(chǎn)生一些糾紛，也可能存在危害社會的心理。而且即使小產(chǎn)權(quán)房拆除，其占用的耕地也無法恢復(fù)到原來種植農(nóng)作物的土地標(biāo)準(zhǔn)。政府依照法律法規(guī)的規(guī)定，將由質(zhì)量保證、合法建造的小產(chǎn)權(quán)房屋轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)保障性居民住房，有利于一定程度解決城市住房保障問題。雖然不能完全遏制房價的增長，但是在一定程度上對于中低收入者來講，可以享受經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠房價，適當(dāng)?shù)臏p輕家庭的負(fù)擔(dān)，這可謂一舉兩得的事情。

小產(chǎn)權(quán)房的購買者即時入住房屋后，不能根據(jù)法律的規(guī)定享有房屋的所有權(quán)，房屋涉及到拆遷，租賃，轉(zhuǎn)讓等行為的時候。這對房屋的購買者來說，沒有法律的保障則是最大的隱患。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)商在建筑房屋的時候，一般情況下存在缺乏政府等相關(guān)部門的監(jiān)督力度不夠，建筑房屋的質(zhì)量甚至是安全隱患存在較大的問題。綜上所述，將小產(chǎn)權(quán)房合法化是解決小產(chǎn)權(quán)房的比較好的路徑，任何制度或事物的存在都具有兩面性，目前，我國大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上應(yīng)當(dāng)使其合法化。

（二）解決城鄉(xiāng)土地二元制

現(xiàn)行的土地管理制度，與城市土地的使用權(quán)相比，農(nóng)村的集體土地使用權(quán)做出了嚴(yán)格的限制，這也是現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地二元制的弊端所在，也是造成小產(chǎn)權(quán)房不合法的根本原因。小產(chǎn)權(quán)房之所以確定為不合法建筑是因為其所依附的土地并非是合法取得的。但是，如果法律直接規(guī)定農(nóng)村集體土地與國家土地一樣可以在市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用，農(nóng)民并享有其收益或者處分的權(quán)利。這樣會給我們國家的農(nóng)作物生產(chǎn)帶來惡劣的影響。我們國家必須要保證一定的額農(nóng)作物土地。如果國家法律這樣放開農(nóng)村集體土地使用權(quán)，那必定會導(dǎo)致市場混亂。筆者認(rèn)為，不能徹底將城鄉(xiāng)土地二元化制度瓦解。只能相對于小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占用的農(nóng)村集體土地給予適當(dāng)?shù)姆艑挕?/p>

法律法規(guī)僅限于國家對土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，造成對土地一級市場的壟斷，國家仍然應(yīng)當(dāng)對于小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展可以適當(dāng)?shù)难鲋疲o予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政府沒有完善的住房保障體系確保中產(chǎn)階級以下的消費者能享受到住房保障體系，要達(dá)到完全遏制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展尚有一段較遠(yuǎn)的距離。目前，國家出臺了一些政策仰制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。比如說《十三五規(guī)劃建議》也提出：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等的權(quán)利和義務(wù)就要指日可待。

（三）完善小產(chǎn)權(quán)房立法

國務(wù)院早在2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》，2013年出臺的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》中，“明確表示將力爭明年年底前基本完成對全國農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作，并明確制定出針對小產(chǎn)權(quán)房的最新政策，并且再次重申不得對小產(chǎn)權(quán)房登記發(fā)證”；2014年，五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，“要求對農(nóng)村的違法宅基地和集體建設(shè)用地必須依法補(bǔ)辦用地批準(zhǔn)手續(xù)后，才能登記發(fā)證。”由于立法比較薄弱，仍然沒有達(dá)到仰制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，保障開發(fā)商、購房者、集體土地等相關(guān)主體的權(quán)益。

國家的征地程序作出嚴(yán)格的限制，《憲法》、《物權(quán)法》都賦予了國家在為了公共利益的前提之下，可以征收集體用地，將集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地。對于農(nóng)村集體土地合法轉(zhuǎn)讓除了國家因為公共利益而征用的土地之外，其他人在一定條件下也可以依法取得集體土地的使用權(quán)。依據(jù)我國《土地管理法》第63條的規(guī)定的特殊情形為，“因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”而取得的土地使用權(quán)而建造的房屋是否就如同城市土地合法建造的房屋一樣受到法律的保護(hù)，如果得到法律的保護(hù)，那么會存在一些開發(fā)商與破產(chǎn)企業(yè)私下合作，也同樣會造成農(nóng)村集體土地的流失，給國家、人民、集體造成利益損失。這應(yīng)該也是我們值得商榷的問題。

四、結(jié)語

農(nóng)民對于小產(chǎn)權(quán)房的法律歸屬問題的認(rèn)識比較淺薄，不僅要對小產(chǎn)權(quán)房的法律制度進(jìn)一步完善，更要加強(qiáng)對民眾法律知識的宣傳和普及，使得民眾真正認(rèn)識到小產(chǎn)權(quán)房所存在的問題。筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房要有法律、規(guī)章制度的規(guī)定使其合法化，主要關(guān)鍵在于農(nóng)村土地和城市土地使用的區(qū)別，由于憲法規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體土地，不可以為了私人利益而私自轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。怎么樣合法的有效規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房所產(chǎn)生的問題，不斷完善我國的社會保障制度，促使房地產(chǎn)得到穩(wěn)定的發(fā)展，是一個值得探究的問題。通過法律制度的完善使得小產(chǎn)權(quán)房合法化，期待未來具有更多法律制度及實踐的論證相結(jié)合才能找到更完善的解決方案。

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（作者簡介：孫方園，法學(xué)碩士，單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院，研究方向：訴訟法學(xué)。）