從“兩張皮現象”到“多元化治理”

摘要：我國自推行社區矯正以來，在理論研究和實踐探索層面均取得了一定成績，但社區矯正制度設計和實踐操作中也暴露出一些瓶頸性問題：制度架構與實踐操作斷層、矯正主體與職責履行脫節、各部門推諉掣肘、矯正主體思想與行為離散。我國社區矯正何去何從，本文以主體的多元化治理為價值取向，對當下主體參與現狀和問題進行梳理和分析，并提出了相應對策。

關鍵詞：兩張皮 多元化治理 社區矯正發展路徑

一、我國社區矯正中的“兩張皮現象”

（一）法律規范缺失，致使矯正制度（制度構想）與實踐操作斷層

我國沒有專門的《社區矯正法》，目前社區矯正工作的主要制度依據是，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩院兩部”）聯合印發的相關《通知》《意見》和刑法和刑事訴訟法中的零星規定，以及《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。其中，《辦法》可謂是我國社區矯正工作的權威性制度，但它屬行政規章，充其量為司法解釋性質的規范性文件，在法律體系中處于最低的位階，其法律效力難以全面深入、順暢有效地推動我國社區矯正工作的發展，致使矯正制度與實踐操作斷層。從《通知》《意見》到《辦法》標志著我國社區矯正制度應運而生，但社區矯正何去何從？實踐中困難重重。

一是，社區矯正主體不盡明確，執行過程中推諉現象明顯，甚至存在執法盲區或真空地帶?，F行文件中，對矯正主體的界定不一致，但基本的格局構架是：“黨委、政府領導，司法行政機關負責組織實施，法院、檢察、公安、司法行政機關等相關部門緊密配合，社會力量廣泛參與的工作機制?！睆谋砻嫔嫌^看，似乎界定的很全面，涵蓋了與社區矯正工作有關聯的方方面面。從本質上推敲，好像只是司法行政機關的事。問題的關鍵是社區矯正本身是刑罰執行的一種類型，是司法執行活動，而司法行政機關卻沒有執法權，這就給矯正實踐造成很大的障礙。

二是，社區矯正的范圍狹窄且表述不一致，執行過程中的象征性明顯。從理論上講，社區矯正一般適用于罪行較輕、主觀惡性較小、社會危險性不大的罪犯或者經過監管改造、確有悔改表現、不致再危害社會的罪犯。但是，從2003年印發的“通知”、2004年印發的“暫行辦法”和2009年印發的“意見”中卻規定了“五大類”（管制、緩刑、假釋、暫予監外執行、剝奪政治權利在社會上服刑的）。2012年印發的《辦法》中沒有明確適用范圍，但在內容上涉及到這五大類。2011年頒布的刑法修正案（八），雖然首次正式把社區矯正納入到刑法之中，明確了其法律地位，但其中只提到了管制、緩刑和假釋三種類型的罪犯。“我國社區矯正的適用條件比較苛刻，適用種類比較少，在一定程度上限制了社區矯正的發展規模和空間。……其實排除了相當一部分符合社區矯正適用原則的犯罪人?！?/p>

三是，社區矯正制度設計不全面、不具體，執行過程中形式大于內容，甚至缺失應有的形式和環節?！锻ㄖ贰兑庖姟泛汀掇k法》中的內容基本上包羅社區矯正的重要性、指導思想、原則、適用范圍、任務、工作機構、人員及其職責、服刑人員的接收、矯正措施、矯正終止等內容。但總體而言，內容不全面，如缺乏被矯正人員的權利與義務、矯正工作流程、司法救濟等；“忽視市場經濟下勞動力流動的現實”，社區矯正人員定期匯報的規定只能流于形式。操作規程不具體，如（如矯正方式、監管等程序性具體問題）無矯正前社會調查。（《刑事訴訟法》《辦法》都有規定，但調查性質不明確、調查不具強制力等）

四是，社區矯正工作的保障機制乏力，執行過程中的應付現象明顯。文件中對社區矯正制度的社會管理意義和刑罰執行制度的完善價值給予了高度評述，如司法部2014年印發的《關于全面推進社區矯正工作的意見》中指出：“全面推進社區矯正，健全社區矯正制度，是維護社會和諧穩定，推進平安中國建設的迫切要求，是完善刑罰執行制度，推進司法體系改革的必然要求，是體現國家尊重和保障人權、貫徹寬嚴相濟刑事政策的內在要求?！钡诔C正實踐中，諸如經費、人員、場所等方面的保障措施與重要性論述基本不對應。就經費而言，2012年財政部專門印發了《關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》，對經費的開支范圍、經費保障、經費管理提出了相關要求，但文件中缺乏經費配置標準和強力執行的剛性規制。人員與場地的配置同樣不能付諸實施。所以文件基本上形同虛設?！吧鐓^矯正制度的建設、運行要想得以順利進行，離不開前期的人力、物力、財力的大量投入，如果基本的物質保障沒有得到滿足，那么制度的設計只能擱淺或者流產?！薄俺C正的目的是對犯人進行研究再教育，重新培訓和行為治療，使之再社會化?！?/p>

（二）責任意識缺失，致使矯正主體思想與行為離散

社區矯正工作是一個多方主體參與的過程，然而在具體的實施中由于各主體缺乏責任意識，部門之間的權力之爭，“有權即爭”、“無利便推”的情形，可以說是一種普遍現象，其根源在體制。社區矯正是一項系統工程。從上述提到的《通知》《辦法》《意見》等來看，與社區矯正有關的單位有各級法院、檢察院、公安部門、司法部門，各級政府部門，以及社區、社會組織等，如何劃分職權、協調關系、履職盡責，事關重大。由于社區矯正執行主體不明確，配套社區矯正執行制度沒有跟上，矯正主體思想與行為出現脫離，社區矯正執行工作依然推進困難。

二、“多元化治理”：社區矯正工作前行的大趨勢

（一）社區矯正是社會治理的重要內容

2014年《政府工作報告》中首次提出了“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”的舉措，這種以法治為基礎的多元主體共同治理是我國社會治理實踐探索的經驗總結和改革的新境界，也是實踐中形成的新要求。

社區矯正作為一種新型的刑罰執行手段，是我國刑罰制度的重大改革，是推進司法體制社會管理創新的具體實踐。理順社區矯正工作體制機制，建立和完善黨委政府統一領導，司法行政部門組織實施、指導管理，法院、檢察院、公安等相關部門協調配合，社會力量廣泛參與的社區矯正領導體制和工作機制顯得尤為重要。

（二）社會治理是社區矯正的理論支撐

社會治理是中國特色社會主義事業總體布局中社會建設的重要組成部分，是由社會管理發展而來的，雖然一字之差，卻是一次很大的創新，代表著理念上的很大轉變?！岸嘣卫怼钡睦砟钪鲝?，社會管理主體必須多元；政府是主導者、決策者，善于與多元主體協同；多元主體通過適當的組織形式，參與社會管理，形成與政府協同的社會自治的管理格局。中央強調“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，強烈釋放的正是這種社會管理“多元主體”的理念。只有牢固樹立這一理念，才能最終從國家這個唯一主體的單獨管理，走向多元主體的合作管理。

三、用“良法”與“善治”矯治我國的社區矯正

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，是在2014年10月20日至23日在京舉行的中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議中提出的。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性和有效性。

（一）建立獨立的《社區矯正法》

盡管社區矯正涉及很多方面的法律問題，但是，還沒有頒布全面規范社區矯正工作的內容全面、具有綜合性的專門法律。社區矯正是與監獄矯正相并行的行刑系統，從試點到全面實施已走過十年歷程，建議國家層面盡快出臺與監獄立法具有同等地位的獨立的《社區矯正法》，規定社區矯正工作的執法主體、身份和執法權限；給社會工作者賦予明確的權利與義務，明確社區矯正工作者的法律地位、專業條件、招聘程序和方式，賦予其執法權，并保障其培訓、補貼經費；明確對社區服刑人員的審前評估、矯正接收、教育學習、社區服務、監管審批、考核獎懲、就業幫扶等程序，從而實現有法可依，真正體現社區矯正刑法執行的嚴肅性和威懾力，確保社區矯正的效果和質量。

（二）把“多元化治理”納入社區矯正法律體系

社區矯正作為創新社會管理的重要內容，需要多元主體來參與，以此達到“善治”的效果。善治（Good Governance）即良好的治理。20世紀90年代以來，在英語和法語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現頻率最高的術語之一。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關系。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。

社區矯正與社會治理有著高度的相關性和契合性，社會治理的主體也就是社區矯正的參與主體。政府、企業、社會在社會治理中的作用越大，其在社區矯正中的作用也就越明顯，把社會治理的多元主體納入社區矯正的法律體系，明確各主體的責任和義務 ，試圖將各主體形成一種合力有利于緩和我國社區矯正“兩張皮現象”的局面。

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[6]俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000.

（作者簡介：王喜梅，甘肅政法學院公共管理學院2015級社會工作碩士研究生，研究方向：社區矯正。）