世界政治中的國際組織

蔡晨宇

摘要：闡述和分析了當今世界國際組織的迅猛發展給國家帶來的機遇和挑戰。提出了中國的國際組織戰略建議：繼續倚重以聯合國為代表的全球性國際組織；大力發展與區域性國際組織的關系，尤其積極參與乃至倡議、主導創建東亞區域性國際組織；加大對非政府組織關注的力度。

關鍵詞：世界政治 國際組織 非政府組織

世界政治經濟一直處于迅速變化的狀態中。在過去三個多世紀里。民族國家長期以來都是國際事務的主導者。甚至是唯一的行為主體；但是，在20世紀之后，特別是第二次世界大戰結束以來，就日益受到了其他行為主體的挑戰，盡管民族國家仍然保持著傳統的主導地位，但它們在世界范圍內不再是唯一最重要的角色了。政府間國際組織、非政府組織、跨國公司甚至民眾團體和個人.都已經成為國際社會的積極參與者。在世界政治經濟事務中發揮著越來越顯赫的作用。這其中最引人注目的，莫過于林林總總、形形色色的國際組織。

國際組織是一種跨越國界的以促進國際合作與理解為目標的多國機構，一般來說，只要是兩個以上國家的政府或民間團體、個人，基于某種目的，以一定協議形式創立的各種機構，均可稱為國際組織。廣義上的國際組織包括政府間國際組織、非政府國際組織和跨國公司。

眾多國際組織的蓬勃發展而且在國際合作中扮演越來越重要的角色，是20世紀人類社會向著秩序化、制度化進步的體現。作為一種“非國家力量”，它對世界政治的影響無疑巨大而深遠，并成為世界政治研究不容忽視的領域。

一、國際組織的發展軌跡

國際組織是隨著人類社會發展到一定階段才應運而生的產物，是國際合作交流的高級體現形式。它已經成為了政府間國際合作交流的主渠道，它的產生和發展與國際合作交流的需求和對于國家利益的謀求有著緊密的邏輯關系。伴隨著全球化公民社會的發展。政府間國際組織已經越來越無法滿足人類合作交流的目標和需要：越來越多的非政府組織的建立和蓬勃發展。有效地填補了市場失靈和政府失靈的空缺。并且成為促進全球化公民社會和國際合作治理的重要途徑。它也代表了國際合作交流日益平民化的價值趨勢。伴隨著越來越多的國際組織涌現在世界舞臺上，國際組織的重要性也日益展現出來，并且成為國際合作交流的重要參與者。在某種意義上，也正是國際組織的發展使得世界社會的多元化趨向成為了可能。

國際組織誕生于近代的歐洲，其前身是國際會議。1648年的威斯特伐利亞和會創建了新型國際關系。與此同時還開創了以國際會議來解決國際問題的先河。在此以后，國際會議就逐漸發展成為了國家之間協調相互利益的最重要方式。據統計，1815-1914年間，全世界共召開各類國際會議2500余次。在19世紀以后，得益于科技的發展而使得地域等環境因素對人類的制約變得越來越小。國家之間合作交流的日益深化使得它們在一些領域進行合作變為可能；在科技、經貿、航運、郵政和文化等領域，國家之間的合作交流與利益協調首先實現了制度化和固定化。在特定領域實現制度化的國際管理。就標志了國際組織的誕生。

國際組織是隨著國際政治經濟發展到一定階段才應運而生的產物。如果把19世紀看作“國際會議的世紀”的話，則20世紀堪當“國際組織的世紀”。20世紀以來，國際組織涌現出了爆炸性的數量增長。尤其是作為世界上第一個全球性的政府間國際組織。1920年國際聯盟的成立是國際組織發展史上的里程碑。第二次世界大戰結束后聯合國成為國際組織發展走向成熟的界標，而此后世界政治發展的一個重要特點就是國際組織數目呈幾何級數的增長，隨著新興獨立國家的不斷增加。政治經濟與科學技術的多樣化迅速發展，國際組織如雨后春筍，大量涌現。某種程度上。當今所有世界性和區域性的重大事項的處理。如果無有關國際組織的參與，都將很難得以妥善解決。同時，對于國際組織理解和參與的程度是衡量一個國家的外交實力或者一個政府的外交政策的成熟程度的非常重要的標志。

談及國際組織的作用，存在有兩個較為極端的觀點是：一個稱國際組織是世界統一政府將要出現的預兆：另一個說國際組織只是主權國家進行利益爭奪的遮羞布而已。二者都不能客觀公正地評價國際組織的作用。在一定程度上說。國際組織首先是國家主權衍生出來的產物。其后逐漸發展并且試圖掙脫主權國家的制約。逐步擁有了自身的組織利益。依照當前形勢來說，國際組織整體上依然受制于主權國家，但是在國際合作交流中的作用已經越來越大：

1.國際組織推進了國際合作與交流的發展

國際組織的誕生與發展。首先是人類對國際合作交流的需要。所以，推進國際合作交流是國際組織最重要的作用。世界上各個主權國家之間既有共同利益也必定有著矛盾甚至沖突，國家單方面的舉動較難消除矛盾和沖突，然而國際組織卻可以發揮緩解沖突、協調矛盾、促進合作的作用。

2.國際組織擔當了國際合作交流論壇

國際組織為策動輿論、匡扶國際正義、保障和發展人類共同利益提供了正式和非正式的場合：為多種主體作用的發揮提供了途徑、渠道和機會，在維護人類共同利益領域起到了前鋒作用，乃至在國際利益的分配領域擔當了協調員的作用（例如國際貨幣基金組織等）。

3.國際組織在保障國際和平領域起著相當重要的作用

國際組織被越來越多的主權國家重視。一個重要緣故就是聯合國在世界和平與安全領域的作用不可忽視。而且區域性國際安全組織的作用也是越來越重要。國際組織在推動裁軍談判、防范國際沖突領域發揮了重要的作用；為友好解決國際沖突提供了有效途徑：在爆發沖突時。為和平消弭對抗創造條件：在沖突后重建領域也發揮了越來越重要的作用。

4.國際組織是眾多世界事務的管理機構

例如氣象、衛生等一系列科技性領域內，國際組織擔負起了管理機構和協調機構的職能。

5.國際組織具備一些超國家職能，也即有作出對組織成員國家有約束力的決策的權力

如聯合國安理會的決議對于全體成員國都有法律效力。而歐盟更是大家熟知且最為公認的超國家國際組織。然而，目前超國家的國際組織很少。并且其運作過程中頗為艱難.究其原因，不同國家利益上的沖突依然是各主體最為關注的焦點，這也是制約超國家利益的關鍵。

二、全球性國際組織

全球性國際組織的成立與發展是世界經濟全球化、世界政治機制化、國際社會秩序化等發展大勢的風向標。迄今，以聯合國體系（UN Family）為代表的全球性國際組織網絡包含了國際社會的方方面面，涉及政治、經濟、軍事、科技等各個領域。尤其是，聯合國是世界政治領域國際組織的代表。而WTO世界貿易組織、世界銀行和國際貨幣基金組織則是國際經濟領域的主導組織。本部分將集中介紹聯合國體系，以對全球性國際組織有一個大致的說明。

1920年成立的國際聯盟是世界上第一個全球性的政府間國際組織，它大大地推進了國際組織的全面蓬勃發展，它在國際組織發展歷史上豎立了里程碑。它以“促進國際合作，保證國際的和平與安全”為宗旨，其職能包括限制軍備、保障成員國的領土安全與政治獨立，防止戰爭、實行制裁、開展國際公益事業、實施委任統治等。國際聯盟存在種種缺陷。尤其是不加掩飾的霸權主義和強權政治。但從另一方面講，國際聯盟所依據的法律原則、議事規則和表決制度等程序性方式。是19世紀以來國際組織發展經驗的總結，對此后國際組織的發展產生了積極影響。

第二次世界大戰的結束和聯合國的建立標志著國際組織進入一個成熟的發展時期。實際上，二戰之前，國際組織還只是局部存在。即使國聯也基本上是歐洲國家之間的國際組織，發揮的作用也相對有限。1946年成立的聯合國是世界上代表性最廣泛、規模最大、影響力最深遠的國際組織。既是對過去國際關系發展經驗教訓的總結。也對戰后60余年國際關系的演變發生了重大影響。經過幾十年的發展歷程，聯合國的面貌發生了根本的改變，期間不乏制度創新（尤以維和行動的創立與發展為代表），其活動領域也日益擴大，除維護國際和平與安全、促進一般經濟、社會、文教的發展與協作之外，其工作還延伸到開發援助、人口、環境保護、貿易發展、資源利用、衛生、氣象、糧食及農業、水利、婦女、兒童、青年、難民等廣泛的領域。可以說。作為反映國際風云變幻的晴雨表。聯合國在逐步走向成熟。

聯合國是以維護國際和平與安全、促進國際合作、發展各國友好關系、協調各國行動為主要宗旨，由設立的大會、安理會、經社理事會、托管理事會、國際法院和秘書處構成；《聯合國憲章》對其每個機構的職能均有明晰的規定。總體上來說，聯合國大會是其審議機關；安理會則是處理國際安全的核心機關：經社理事會是處理其與各個專門機構的經濟、社會、發展等事務的機關；托管理事會則是承擔托管領土行政管理的機構：國際法院負責有關法律事務：而秘書處則是為聯合國其他機構服務。并且執行這些機構的計劃與政策。特別是，聯合國通過制度規劃，把許多國際組織列為其附屬機構或者專門機構。進而建立起了涉及世界各個方面的聯合國體系。

聯合國的職能首要展現在國際政治和安全領域。聯合國是世界主權國家的共同組織，目前已經有192個會員國。作為追求世界和平與安全的、唯一普遍性的國際組織，聯合國與世界安全息息相關。聯合國的基本目標以及根本宗旨就是要“維護世界和平與安全”。聯合國以世界安全為目標，并以安理會為決策核心機關，其制度規劃是：和平解決國際爭端，使世界無戰事；追求集體安全，反抗侵略，使國家無敵人；裁減軍備，使國家減少可戰之器；協調區域沖突，協助維和，使沖突無蔓延之勢。

聯合國的職能還主要體現在經濟與社會發展領域：“聯合國將努力提高全世界人民的生活水平，協助充分就業，解決國際經濟、社會、衛生及有關問題，并促進文化教育合作與人權之尊重”（《聯合國憲章》第55條）。聯合國在援助發展中國家、促進國際貿易等方面做了大量工作，居功至偉。

幾十年的發展歷程證明，《聯合國憲章》的宗旨和原則是正確的、有生命力的，歷史證明聯合國無愧是協調和促進戰后世界政治經濟發展的最重要的全球性機構，但聯合國建立的機制及其運作并非無懈可擊，許多制度安排落后于時代要求。因此，早已提上日程的聯合國改革似乎迫在眉睫。

三、區域性國際組織

區域性國際組織是處在同一地理區域位置的國家為了共同的利益，和平解決沖突，維持本地區的和平與安全，發展組織內部成員之間的政治、經濟、文化和社會關系而設立的國際組織。因為在所處特定區域范圍內各國領土或領海相鄰，接觸較為頻繁，所以常常在文化、精神、語言、歷史、民族上具有密切關聯，培育形成了某些共識；或者在實際國際活動中具有互相關心的政治、經濟、軍事或社會事務，并形成了互相依賴關系。與其他類別的國際組織相比較，區域性國際組織有著更加穩定的政治和社會基礎，在維護本地區和平與安全、保障共同利益、發展經濟文化關系等方面有著廣泛的現實利益訴求。

區域性國際組織的萌芽古已有之。中國春秋戰國時期就曾出現類似的區域聯合，而古希臘城邦國家之間的“亞卡安聯盟”則被視為早期區域組織的雛形。第一個國際法意義上的區域組織是1890年成立的美洲國家組織。第一次世界大戰可以被視為以同盟國集團與協約國集團為代表的兩大區域組織之間的戰爭。第二次世界大戰之后，區域組織的迅速發展與二戰之后大國國家戰略的調整和非殖民化密切相關。首先，蘇聯與東歐等社會主義國家建立經互會、華約組織等區域組織。美國與西歐等資本主義國家建立了北約等區域性組織。形成兩大意識形態陣營的對壘：而西歐國家為了維護自身利益建立的歐洲煤鋼聯營頗具獨立性特色；其次，新獨立國家、發展中國家等逐步建立來的東盟、中非國家經濟共同體、加勒比共同體、安第斯條約組織等成為了區域性國際組織擴展的先驅。在之后的歲月里，這些區域性組織的發展各有特色。

兩極格局結束以來。世界在逐步走向多極化。其標志之一就是區域性國際組織的發展。尤其是區域經濟一體化（自由貿易區為主要表現形式）成為區域組織作用進一步發展的重要標志。頗具代表性是歐、美、亞三大洲的區域性經濟組織。此外，冷戰后區域組織發展的一個重要特色就是區域安全合作的加深和區域安全制度的擴展。這不僅體現在歐盟安全合作的加強上，還體現在東亞地區的安全合作上。尤其是2001年成立的上海合作組織代表了相鄰國家加強軍事安全合作的愿望付諸實踐的新思路。

總體而言。區域性國際組織的作用主要體現在如下幾個方面：

（1）推進了區域經濟一體化的發展，給經濟全球一體化孕育了條件。

（2）促進了國際合作。區域性國際組織是國際合作的一種形式。其運作必然增加區域內各國的相互依賴關系。并帶動與區域外國家的合作與競爭，甚至出現了區域國際組織的整體合作（如亞歐會議）。

（3）推進世界政治的民主化，促使世界格局向多極化方向發展。

四、非政府組織的發展

非政府組織最公認的定義是來自聯合國經社理事會的兩份決議。1950年聯合國經社理事會通過第288（x）號決議規定：“任何國際組織。只要不是經由政府間協議而建立的。均被認定是為某種安排而建立的非政府組織”：1968年第1296（XLIV）號決議還規定：“包括接納政府指定的成員的組織，如果這種成員資格不干涉其組織觀點的自由闡述的話”。

非政府組織的發展開始于19世紀。與政府間組織同時形成，早期它的活動主要集中在人道主義和宗教領域。非政府組織較早地就參與到了國際事務之中。但是因為受到國際主體的制約而作用有限。例如紅十字會的職能僅限于治療傷病、救災、交換戰俘等事務性工作；另外有一些從事宗教的組織和非政府組織在二戰后在數量和規模上都有了較大的發展。20世紀七八十年代其活動領域逐漸開始引人注目。冷戰結束之后，非政府組織數量呈爆炸性發展，存在的地域迅速超出發達國家，且其作用方式有所擴大，開始越過政府，直接卷入某些國際事務，并相互聯絡。當前，非政府組織廣泛活躍在教育、環境、資源、救援、人口、保健、人權等政治、經濟、軍事和社會領域，有的學者甚至不無夸張地認為其崛起堪與19世紀民族國家興起的意義相提并論。

作為相對稱的兩個重要角色。非政府國際組織與政府間國際組織在實踐中形成了互相配合與協作的關系，各自或者共同地發揮它們的國際職能。不過，二者之間的制度化聯系，則是聯合國的創造。聯合國經社理事會制定了與非政府組織開展咨詢和協商的辦法與規則。給予了非政府組織陳述意見的機會。尤其是，20世紀80年代以來，隨著聯合國體系對自身局限性以及對非政府組織充當許多領域的合作伙伴的潛力的認識加深。聯合國逐漸積極地吸收非政府組織參與聯合國體系的各種活動。成為促進國際關系民主化的重要舉措。這也在一定程度上促進了非政府組織的發展與領域擴展。

對非政府組織的作用，我們應有一個客觀的認識和評估。大多數學者傾向于認為，在國家政府、政府間國際組織和市場經濟部門職能所不及的地方非政府組織有了一片相對獨立的空間，但是，前三者的主導地位決定了，非政府組織基本上發揮的是在發展與治理領域的補充性角色，在可預見的將來仍會主要發揮邊緣性或半邊緣性作用。

非政府組織常以獨立于政府的姿態出現。但在絕大多數情況下。政府的力量和影響是本國非政府組織無法回避的，總的來說。最倡導獨立的歐美國家的非政府組織也與其本國政府維持了合作大于沖突的關系。

五、簡單的結論

目前國際組織的蓬勃發展既給國家帶來了機遇。但也給國家帶來了挑戰。鑒于中國曾經閉關自守和百年屈辱的歷史，中國參與國際組織是一個逐步的過程：鑒于中國作為世界最大發展中國家的優勢和劣勢。國際組織是中國國家利益維護和拓展的重要途徑：鑒于中國對多邊主義從不重視到重視，國際組織已經逐步發展成為中國越來越關切的領域。特別是。伴隨著多邊主義在中國的國際戰略中的地位的擢升。繼續積極參與多邊外交活動，在聯合國和其他國際及區域性組織中發揮作用成為了中國既定的戰略選擇。

建議中國的國際組織戰略應是：繼續倚重以聯合國為代表的全球性國際組織：大力發展與區域性國際組織的關系，尤其積極參與乃至倡議、主導創建東亞區域性國際組織；加大對非政府組織關注的力度。

責任編輯：孫瑤