盤活城市存量土地節約集約用地之路

摘要：按照國務院、國土資源部的安排和部署，近年來在節約集約用地方面做了大量工作，在保護資源和保障發展的雙重壓力之下，較好的解決了城市發展用地需求和土地供應的矛盾。按照“控制總量、限制增量、盤活存量”的總體目標，主要從土地審批、供應、利用、監管和存量土地內涵挖潛等方面上實現土地的節約集約利用。本文分析了盤活城市存量土地節約集約用地之路。

關鍵詞：城市存量土地；節約集約；用地之路

土地是民生之本、發展之基。我國既是一個土地資源相對短缺的大國，又是一個經濟快速起飛的發展中的國家。對我國絕大多數城市來講，均面臨經濟建設需要占用大量土地與土地資源相對短缺的現實矛盾。只有以科學發展觀為統領，正確處理建設用地與城市發展的關系， 走好土地資源節約集約利用之路，才能保證城市經濟的持續穩定發展。

1、重要性

盤活存量土地的主要形式事實上，國內城市存量土地目前主要集中在占地面積大、土地產出率低的工業及其倉儲用地，關、停、并、轉企業調整置換出的土地，行政、事業單位利用不充分的土地，閑置的建設用地以及急需改造的城中村。其重要性在于：

1.1從土地管理的角度來看可以有效地保護耕地。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項基本國策，過去通過將農用地征收為國有土地來調節土地市場的做法造成耕地急劇減少，為了保護耕地國家實行嚴格的農用地轉用審批制度，因而可供征收的農用地已經相當有限。鑒于上述情況，為解決用地的需求，城市土地利用要走集約節約化的道路，要促使城市土地供應實現由增量調節為主向存量調節為主轉變，充分挖掘和利用城市存量土地，提高土地利用率來有效地保護耕地。在土地出讓合同和劃撥決定書中明確約定投資強度、容積率、建筑密度和開竣工時間等內容，切實加強土地利用監管。

1.2從城市規劃的角度來看有利于城市土地利用結構的調整。通過對城市產業結構的調整，將城市用地方式從粗放式向集約式的進行轉變，著眼未來合理規劃并盤活城市存量土地，大力發展第三產業，充分發揮潛在的土地經濟效益；而城中村的土地資源由于缺乏統一的規劃、建設與管理，易形成土地占有率高、利用率低、產出率更低的惡性循環，既形不成開發的規模效益，又破壞了土地利用的整體性，從而造成城市土地資源的嚴重浪費，通過對城中村的改造，不僅有利于城市規劃的實施，合理利用城市土地，而且還可以有效地遏制土地資源的浪費。

2、存在的問題

本研究通過摸清某區建設用地集約利用程度、工業用地集約利用和存量土地現狀，找出存在的問題。

2.1部分園區定位不明確，用地結構欠合理。部分工業園區在招商引資之初，由于缺乏先進的指導思想和統一科學的規劃，將一些與工業無關的項目如房地產開發項目等也引入工業園區，雖然在一定程度上拉動了園區經濟的發展，但同時也浪費了有限的工業發展空間。工業園區作為一定區域的工業生產集聚區，其工礦倉儲用地應在用地結構中居于主導地位，部分園區的工業用地不占主導地位，用地結構不盡合理。

2.2城市規模擴張迅速，投入產出效益不高。城市的規模應與當地的人口規模、資源環境容量等因素相適應，城市擴張速度遠低于人口增長速度時，就會引發資源供應緊張、環境嚴重污染等問題；城市擴張速度大大高于人口增長速度時，又容易導致土地浪費。城市用地規模增長彈性系數是衡量城市用地擴張是否合理的重要指標， 國際公認的合理標準為1 .1 2。近年來，本區建成區土地投入產出率呈現逐年增長的趨勢，但與周邊省會城市相比，建成區土地的投入產出效益仍相對較低。

2.3劃撥土地成本核算缺乏統一規定，容易造成劃撥土地低效利用。劃撥土地在該市經濟社會建設中發揮了極其重要的作用，但隨著市場經濟體制的完善與土地有償使用制度的發展，現行劃撥土地成本核算管理的弊端逐漸顯露。由于劃撥土地成本核算缺乏規范統一的規定，劃撥土地成本確定的隨意性較大，難以反映劃撥土地所在區域的公共和基礎設施投入成本，土地取得成本低、用地單位缺乏集約用地動力，一定程度上造成了市區土地的粗放、低效利用和閑置，只有充分發揮市場機制作用，才能有效地促進節約集約用地。

3、盤活城市存量土地節約集約用地之路分析

3.1嚴格執行土地利用總體規劃，控制建設用地總規模。按照“守住耕地紅線、節約集約用地”的要求嚴格執行新一輪縣土地利用總體規劃，確保耕地保有量不低于上級政府下達的相應指標、劃定基本農田保護面積不低于上級政府下達的保護指標、建設項目占用基本農田符合土地管理法律法規及相關政策規定，保障耕地占補平衡的實施；控制建設用地規模，將新增建設用地總量、新增建設占用農用地、新增建設占用耕地3項指標全部控制在國家逐級下達的土地利用年度計劃指標內。進一步優化土地利用空間和布局結構，充分發揮土地利用的集聚效應。 另外對城市存量土地進行遠期規劃時還要充分研究當地的地域歷史和文化特點，不能因為失誤的規劃、盲目的開發而喪失了城市原有的特色，從延續歷史文化和改善環境的目標出發進行舊城改造，力求使改造后的舊城仍保持昔日的特色風貌，留住傳統的本城韻味。

3.2盤活存量建設用地，提高土地利用效率。推動工業項目向園區集中。依托府谷縣資源優勢，根據《土地利用總體規劃》、《礦產資源總體規劃》以及《城鎮建設規劃》等實施“園區帶動、項目支撐、產業奠基”發展戰略，按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的要求，嚴格執行國土資源部《工業項目建設用地控制指標》和陜西省《建設用地控制指標》對投資強度、容積率等控制指標的規定，提高園區工業項目地準入門檻，強化生產要素聚集，提高工業用地的投資強度及集約利用程度。推動礦山企業整合升級。淘汰落后工藝、合理利用資源、減少環境污染、促進聯合重組的原則，對分散建設、生產能力低下的蘭炭企業分期分批予以關閉，在此基礎上積極實施煤炭資源整合工作，強化生產要素集聚，提高用地效率以及資源的就地轉化率。煤炭資源整合搬遷的廢棄工業場地，置換建設用地指標或城鎮周邊使用，復墾的土地則按照“宜農則農、宜林則林”的原則加以合理利用，力爭在做到建設用地總量不增加，耕地面積不減少的同時，通過建設用地的空間置換使用地布局更加合理。

3.3探索未利用地的差別化管理政策，拓展城市用地空間。積極探索差別化的未利用地管理政策。結合經濟社會發展土地利用的實際需要，構建差別化的未利用地管理政策，深入探索開發利用荒山荒溝等未利用地的有效途徑和模式，通過搬山、填溝、填涂開發建設城市新區，充分利用未利用地拓展建設用地空間。對于建設項目使用未利用地的，從土地有償使用費、征地地價等方面給予更多的優惠政策，引導個人和單位使用未利用地。

3.4提高用地監管水平、加大執法力度。強化建設用地動態監管。對建設用地的審批、供應、利用和管理等有關情況實行全過程動態監管。不僅要嚴格執行產業用地準入制度，嚴把建設用地審批供應關，還要加強對建設用地的批后監管，強化建設用地合同管理，完善和落實建設項目用地的復核驗收制度，加強對節約集約用地工作的動態監管。加強土地執法監察。依法查處違法違規用地行為，對非法批地、未批先用、少批多用、擅自改變土地用途、違規減免返還土地出讓收入、低價出讓國有土地使用權等嚴重土地違法違規行為，依法進行嚴肅查處并公開曝光，涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。監察部門每年要會同國土資源部門組織開展專項土地執法檢查。

3.5制定各類建設用地控制指標和管理規范，促進城市土地集約利用。為解決土地利用較為粗放的問題，為國土資源管理部門審核各類建設項目用地規模提供依據，進一步推進市區土地集約利用，建議參考國家和廣西現行的建設用地控制指標，結合土地利用實際，嚴格土地使用標準，健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準，研究制定機關團體和事業單位用地、教育用地、工業項目建設用地等控制指標和管理規范。通過嚴格規范各類建設用地的管理，控制用地規模，緩解區建設用地供需矛盾，提高集約節約用地水平。

通過吸取教訓、總結經驗，要結合土地利用總體規劃，樹立科學發展觀的思想，根據城市自身的特色對存量土地進行遠景規劃，從城市長遠利益出發安排存量土地的利用，從根本上實現城市存量土地功能結構的轉變，完善城市整體功能結構，使其成為城市有機組成的一部分，以達到城市可持續發展的目的。

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