PPP模式下工程咨詢服務的實踐與思考

摘要：工程咨詢企業在基礎設施建設領域的工程技術與管理經驗，以及作為獨立第三方的中立性，使之在PPP項目中扮演著不可或缺且身份迥異的角色。隨著中國投資體制的改革和PPP模式在國內開始廣泛應用，中國工程咨詢企業正面臨新的發展機遇和嚴峻挑戰。目前，我們必須打破現有的專業分離、條塊分割的業務模式，切實推行全生命周期造價管理、全方位全過程管理和全面風險管理，努力加強金融財務管理方面的知識和能力，以及提高參與PPP聯營體的商務運作和風險承受水平。這是PPP模式對中國工程咨詢企業的必然要求，也是中國工程咨詢企業向國際和國內市場尋求更大發展空間的必由之路。

關鍵詞：PPP模式；機遇挑戰；角色擔當

1、PPP模式簡介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目、或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。其產生原因是政府資金無力承擔日益高漲的基礎設施建設需求，因而政府由PPP模式引入國際或國內的民間私人資本，利用給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。它是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式。1992以來，PPP模式在英國、美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等主要西方國家得到廣泛應用。聯合國、世界銀行、OECD、歐盟委員會等組織在全球推廣PPP理念和經驗，很多發展中國家正在學習引進，如巴西、墨西哥、阿根廷、印度、菲律賓等。中國也已引入PPP模式，北京地鐵4號線、深圳地鐵4號線以及08年奧運會建設項目中等已有不少成功實踐的案例。本文著重分析PPP模式下工程咨詢所能夠扮演的角色及發揮的作用，并提出工程咨詢企業利用PPP模式開展業務的建議。私營企業參與公共基礎設施的建設運營及提供公共服務的歷史可以追溯到1782年，以法國皮埃爾兄弟建設、運營自來水公司作為其開端的標志性事件。此后陸續出現私人參與供排水項目以及公路項目等政府壟斷性行業項目的建設與運營，及至20世紀中葉這種模式開始盛行。目前，PPP已成為許多國家政府在工程建設項目領域實現其經濟目標及提升公共服務水平的核心理念和措施之一。PPP在全球范圍內并無統一準確定義。發達國家一般采用英國1992年提出的PPP理論，強調政府在項目中的參與（如占股份），著重發揮政府與企業的長期合作與發揮各自優勢，共享收益、共擔風險和社會責任。FIDIC（國際咨詢工程師聯合會）認為，利用私人領域的經驗和專業是PPP概念的核心。歐盟委員會對PPP的解釋比較常用，即“PPP是公共機構和商業機構之間為了確保基礎設施的融資、建設、更新、管理與維護或服務提供而進行的合作形式”。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。當前，無論是在發達國家或發展中國家，PPP模式的應用越來越廣泛，成為融資建設大型基礎設施的主要模式。英國英吉利海峽隧道項目就非常具有典型性。PPP模式下，公開透明與廉潔是基本要求，風險管理也是關鍵因素，并且項目投資大、建設運營時間長、參與者多、潛在風險較多。這一切均為工程咨詢企業全方位參與PPP項目提供了有利條件。2006年FIDIC布達佩斯年會的重要議題之一即為PPP；2008年5月在京舉辦的“中國基礎設施發展與投資論壇”也成為我國“十一五”。

2、PPP模式帶來的機遇和挑戰

1.從政府層面看：從BT的“補建設”轉為PPP的“補運營”，緩解了地方政府的財政壓力，政府可把有限的資金用在刀刃上，“四兩撥千斤”，增加了公共產品和服務的供給。同時，政府需要轉變觀念和職能，從過去的公共產品和服務的“直接提供者”轉變為社會資本的“合作者”，該讓社會資本做的，放手讓社會資本承擔，政府只需要集中精力做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務。

2.從社會資本層面看：隨著PPP模式的推廣，社會資本有更多的機會進入到基礎設施和公用服務領域中。社會資本擁有相應的融資、專業、技術和管理優勢，通過與政府長期合作，建立動態調整的收費機制和政府補貼機制，并要求政府把政府付費部分納入中長期預算中，從而得到合理和穩定的收益回報。為了讓項目在約定的期限內能達標，并穩定、安全地運行，社會資本在設計和建設環節就要開始在成本可控的前提下考慮項目的質量問題。

3.從工程咨詢企業層面看：部分政府部門和社會資本缺乏PPP項目運作的經驗，需要工程咨詢企業提供專業的指導。工程咨詢企業積累了豐富的項目實踐經驗，可以根據不同的行業和不同的地區為每個項目量身定做切實可行的實施方案，推進項目依法、規范、高效地運作。同時，工程咨詢企業作為第三方服務機構，可以扮演相對客觀中立的角色，去促進政府和社會資本之間的溝通，協調雙方的利益沖突。由于目前PPP立法仍在研討中，PPP的頂層設計有待進一步完善，部分已發布的政策文件存在一些矛盾，因此工程咨詢企業在項目的實際操作中，需要更加嚴謹和周到，以最大限度地降低項目的風險，同時保證政府和社會資本雙方的利益。

4.從社會公眾層面看：某些公共產品和服務，若由社會資本提供時可能會出現兩種結果：第一種是企業利用自身專業優勢使得效率和質量提高并且價格降低，實現物美價廉；第二種是企業追逐高額利潤提供價高質次的產品，損害了社會公眾的合法權益。PPP模式的出發點是希望得到第一種結果，因此在PPP項目的實施過程中，社會公眾可積極行使自身的監督權利，當合法權益被損害時向政府積極反映，督促政府采取相關措施。目前，行業內對PPP較為一致的認識是，“PPP是一段婚姻，而不是一場婚禮”，政府和社會資本需要長期合作、利益共享和風險共擔，雙方是地位平等的伙伴關系，中間需要第三方工程咨詢企業進行協調，并保駕護航，同時需要社會公眾行使自身的監督權利。PPP作為一種新的項目操作模式，是一種多方共贏的模式，對參與其中的各方均充滿了挑戰與機遇，各方應與時俱進迎接挑戰并抓住機遇。

3、工程咨詢企業在PPP模式下的角色擔當

PPP項目的關鍵是解決社會資本愿不愿意投資的問題，而吸引社會資本不一定要采取PPP的模式。如電廠項目不是采用PPP模式而是直接投資，民營醫院只需打破醫保壟斷和其有接口就可以參與公共服務。使社會資本能夠得到合理的回報且投資風險得到有效分擔是工程咨詢企業在PPP模式下有別于傳統咨詢服務的重要內容。私營企業參與公共基礎設施的建設運營及提供公共服務的歷史可以追溯到1782年，英國PPP項目中的工程咨詢企業在項目各個階段中均扮演著不同的重要角色。采用PPP方式建造的英國塞文河2號斜拉橋，全長5128m，主跨456m，為鋼筋混凝土復合懸索橋，弓形高架引橋預制結構超過4km，采用平衡懸臂施工方式，1996年竣工，當年即獲英國建筑工業最高獎。表1詳細列明了工程咨詢企業在塞文河2號斜拉橋項目中分別扮演的角色。

日本PPP模式與英國模式稍有不同，在采購和執行階段之間單列設立合同談判階段。日本工程咨詢企業在此階段作為政府部門代表與其他諸如律師、會計師等專業人士進行協調。這與歐洲PPP模式中由會計師事務所負責協調律師事務所和工程咨詢企業的機制差異甚大。2007年4月，FIDIC發布關于PFI/PPP模式的政策聲明，也認為咨詢工程師在PPP項目中的角色和作用并不固定。咨詢工程師通常作為PP模式中政府機構（項目業主）的代理，但有時也可以成為特殊目的載體（項目公司）或者金融機構（銀行）的工程咨詢顧問。因此，咨詢工程師（工程咨詢企業）公正、獨立地提供專業項目服務，可以為客戶（政府部門或項目公司）增加投資價值，轉移、減小風險。從廣咨國際的項目實踐可以看出，我司在PPP項目的工作內容涵蓋“519”模式中的項目識別、項目準備、項目采購及項目執行四個階段，包含了項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案編制或審核、資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署、績效檢驗與支付及中期評估等十余個環節。當作為實施機構代理時，我們在咨詢服務過程中會著重考慮：項目篩選及項目庫的建立、PPP項目回報機制與交易結構設計、需求預測及管理、融資方案及項目風險轉移；清楚地定義采購與評估的方法和要求；盡早與利益相關方進行足夠的磋商和談判。當作為社會資本方代理或負責項目公司的設計與管理時，我們在咨詢服務過程中要著重考慮：項目投資及設計方案的適宜性與可行性、項目的全生命周期的成本優化、對施工管理的有效監督。當作為金融機構（銀行）的顧問時，我們在咨詢服務過程中要著重考慮：從技術經濟專業角度審查意向投資人（項目公司）建議的可行性、設計的充分性、項目全生命周期成本、需求預測、設施管理所需資源等。雖然工程咨詢企業也可以選擇作為項目聯營體的設計師或者運營商，出資入股參與PPP項目的運作與投標，但在國內的實踐中，此類情形并不多見。

參考文獻

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