推進(jìn)企業(yè)發(fā)展PPP模式的概述

摘要：在PPP模式推進(jìn)中，政府方和社會資本方之間，信任度的高低是決定PPP項目成敗的關(guān)鍵所在。政府通過評審標(biāo)準(zhǔn)篩選社會資本，改變以往社會資本難以準(zhǔn)入公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的格局，提倡和邀請社會資本積極參與公益項目建設(shè)。PPP項目的運營流程和合同管理的標(biāo)準(zhǔn)化可以增強項目的透明度，充分降低政府和社會資本的項目采購和交易成本。社會資本在推進(jìn)PPP模式的過程中，適度的引進(jìn)多元化渠道和創(chuàng)新理念能給企業(yè)帶來新的契入點和優(yōu)化運營流程?？偠灾?不論是PPP項目的困難機(jī)制還是隱性風(fēng)險，企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮資源的配置作用，通過政府制度引導(dǎo)項目的運營流程和合同管理，不斷完善政府和社會資本的合作模式。

關(guān)鍵詞：社會資本；PPP模式；合同管理

1、國內(nèi)外PPP模式的現(xiàn)狀

1.1國外現(xiàn)狀

21世紀(jì)以來，聯(lián)合國、世界銀行等國際組織在全球大力推廣PPP模式，PPP模式范圍從道路、軌道交通、燃?xì)狻⒐┧?、污水處理、垃圾收集等傳統(tǒng)行業(yè)擴(kuò)展到監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院，甚至國防和航天領(lǐng)域。

在國外PPP模式實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發(fā)展較成熟，加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式運用較好的國家。法律頂層設(shè)計方面，到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。通過頒布指導(dǎo)性的政策性文件，專門成立PPP運行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP模式的運營決策和融資管理，將決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項目的經(jīng)濟(jì)合理性和財務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運行費用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運營管理、效率、風(fēng)險分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購。

其中，英國PPP模式較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況選擇私人融資計劃，主要因為教育和醫(yī)療是全民免費，只有局部公路為使用者付費。而英國PPP項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。并且項目運營期限整體較長，運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。也有少量項目運營期限在5年以內(nèi)的項目（占0.56%），主要為IT類項目；和部分超過40年的項目（占0.28%），主要為交通類項目（高速公路維護(hù)）和醫(yī)療項目。同理，加拿大和澳大利亞在法律頂層設(shè)計方面，以國家頒布指導(dǎo)宗旨和指南，各級政府再根據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)水平積極制定基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，細(xì)化和加強合同管理，并不斷完善PPP項目的采購流程[1-2]。

1.2國內(nèi)現(xiàn)狀

為了國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、促改革和惠民生，推廣城鎮(zhèn)化建設(shè)和極力投資開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高公用事業(yè)運行效益的基礎(chǔ)上， 2013年以來國家密集出臺關(guān)于政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)規(guī)范性文件。2013年9月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，至今陸續(xù)頒布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，《關(guān)于推廣運用PPP模式有關(guān)問題的通知》，《政府和社會資本合作模式操作指南》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《PPP物有所值評價指引（試行）的通知》，《政府和社會資本合作發(fā)（征求意見）》以及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等法律政策，對政府與社會資本合作過程中融資和采購行為做了進(jìn)一步的規(guī)范，推動政府和社會資本合作的操作市場化。

目前，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的運作情況主要分為兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項目的承擔(dān)主體多為政府所屬融資平臺或其控股國有企業(yè)；BOT項目社會資本參與較多，主要集中在能源、供水、污水處理和城市燃?xì)獾裙彩聵I(yè)領(lǐng)域，以賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)的方式開展。由于大多數(shù)BT項目的投融資都在政府部門或其所屬的國有企業(yè)內(nèi)部，社會資本參與程度很低，其內(nèi)涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本質(zhì)的差別；而BOT項目多基于一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，社會資本參與程度較高，同現(xiàn)行PPP的內(nèi)涵一致。因此，從嚴(yán)格意義上講中國存量的政府部門和社會資本合作的項目以特許經(jīng)營類的BOT項目為主。

依據(jù)國家頒布的《操作指南》，中國擬推廣的PPP模式包含項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等環(huán)節(jié)，也就是說PPP項目資產(chǎn)所有權(quán)最終都要被政府部門或其指定的機(jī)構(gòu)收回。雖然《操作指南》在PPP項目運作方式中，列舉了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式，但我們預(yù)計這種將公共產(chǎn)品和服務(wù)私有化，把所有權(quán)最終留給社會資本的模式不會成為PPP項目的主流模式，中國未來推廣仍將以特許經(jīng)營類模式為主[3-4]。

2、政府和社會資本的關(guān)系

在PPP模式推進(jìn)中，政府方和社會資本方之間，信任度的高低是決定PPP項目成敗的關(guān)鍵所在。只有彼此建立了穩(wěn)固的信任關(guān)系，PPP項目才能走向成功。另外，PPP項目改變不了政府提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的義務(wù)和責(zé)任，在PPP項目全生命周期合作過程中，政府的監(jiān)管力度不僅不能弱化，而且必須更加強化，同時也是對社會資本運營的監(jiān)督。

PPP項目是政府和社會資本之間類似伙伴的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。財金[2014]113號第11條規(guī)定PPP項目“在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險?！必斦抗嫉摹对u審標(biāo)準(zhǔn)》將“風(fēng)險識別和分配是否充分、合理，利益共享機(jī)制能否實現(xiàn)激勵相容”作為重要評審標(biāo)準(zhǔn)。其中，政府可以承擔(dān)最低流量、最低供應(yīng)等風(fēng)險，保證社會資本不至于因不可預(yù)見原因出現(xiàn)明顯虧損。但與之對應(yīng)的，PPP項目應(yīng)限制社會資本的高額收益作為對沖[5]。

政府通過評審標(biāo)準(zhǔn)篩選社會資本，改變以往社會資本難以準(zhǔn)入公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的格局，提倡和邀請社會資本積極參與公益項目建設(shè)。在保證最低收益風(fēng)險的前提下，也是不斷提高社會資本運營能力，同時起到擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模和提高企業(yè)信譽的作用。而社會資本參與基建或公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)之前，需要明確與政府的合作模式，主要主要包括項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證四個環(huán)節(jié)。選擇性參與政府發(fā)起的項目或是經(jīng)過可研和風(fēng)控后自主發(fā)起的項目，都必須通過財政部門的物有所值評價和政府承受能力的論證。雙方站在各自的角度，論證承受風(fēng)險的能力及明確權(quán)責(zé)劃分，并通過交易結(jié)構(gòu)和合同體系確保項目的正常運營。

3、PPP模式的選擇范圍和原則

無論是基建項目或是公益項目，政府方考慮的都是社會效益，企業(yè)考慮的都是經(jīng)濟(jì)效益。社會效益符合國情發(fā)展，滿足城市發(fā)展建設(shè)的根本需求，是政策和和制度的利導(dǎo)，而企業(yè)所依存是通過社會資本帶來的經(jīng)濟(jì)效益，為企業(yè)的發(fā)展提供渠道和員工的收入帶來創(chuàng)收。對PPP 模式而言，收入來源是項目成敗的關(guān)鍵，任何一個PPP項目都需要考慮收入來源問題。如果PPP項目沒有收入來源會難以為繼，要考慮它的最終付款方是誰。從PPP項目收入來源分，主要是使用者付費、財政補貼、政府付費三類。針對以上三種方式，我認(rèn)為對于可以通過運營收費，自負(fù)盈虧的項目，應(yīng)重點推進(jìn)，這也是社會資本最能接受的方式，不論存量項目和新建項目都可采用PPP模式推進(jìn)，其他兩種方式，則更應(yīng)妥善穩(wěn)妥的推進(jìn)。無論采用何種回報機(jī)制，對社會資本而言實現(xiàn)合理收益是選擇PPP項目的基本原則。

對于PPP項目，無論是采用特許經(jīng)營還是購買服務(wù)，政府方均應(yīng)采用競爭性方式選擇社會資本。根據(jù)《采購法》中規(guī)定的采購方式，社會資本應(yīng)針對的不同的采購方式制定實施方案，在符合基本規(guī)章和制度的前提下，優(yōu)先通過政府的論證和評價。當(dāng)然，過度的依賴政府的物有所值評估，也會造成思維模式的固定，無法依據(jù)區(qū)域文化特色和人文信息進(jìn)行調(diào)整和修正。在國家的主導(dǎo)政策和原則下，拓展和細(xì)化PPP項目的操作規(guī)程，更貼近市場的導(dǎo)軌，引領(lǐng)更多的社會資本參與。

4、PPP模式的制度和合同管理

國內(nèi)對于推進(jìn)PPP模式，頒布了若干指導(dǎo)意見和通知草案，規(guī)范性和完整性有待進(jìn)一步提高。根據(jù)國家規(guī)章制度，未明確相關(guān)PPP模式的概念、運營機(jī)制以及評價機(jī)制等，在可研過程中，缺乏準(zhǔn)確的指導(dǎo)文件支撐技術(shù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。近幾年，在財政部等各部委的努力下，我國開展了PPP條例的立法工作，出臺了一系列PPP相關(guān)的規(guī)范性文件以及非常詳盡的PPP示范合同。但是需要考慮不同領(lǐng)域的差異性，甚至應(yīng)該考慮不同的行業(yè)準(zhǔn)則去制定示范樣本。

PPP項目的運營流程和合同管理的標(biāo)準(zhǔn)化可以增強項目的透明度，充分降低政府和社會資本的項目采購和交易成本。雖然國家出臺相關(guān)的合同規(guī)范性文件，但是對于項目推廣運作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化流程存在一定局限性，未能及時對全過程提供技術(shù)指導(dǎo)和政策服務(wù)，極大地提高了政府和社會資本的收益風(fēng)險。針對項目的每個環(huán)節(jié)或是關(guān)鍵部位，細(xì)化合同的各項條款和明確職責(zé)，站在政府的角度充分利用各項制度去提高社會資本的主觀能動性，依據(jù)規(guī)范化合同管理，為PPP模式的推進(jìn)提供一個相對穩(wěn)定運營環(huán)境。

現(xiàn)階段，國家已經(jīng)創(chuàng)造比較好的政策和激勵環(huán)境，但一些地方政府對中央PPP政策的解讀存在差異，導(dǎo)致中央政府的一些想法和地方政府的一些想法存在差異，對一些小型市鎮(zhèn)城市而言，統(tǒng)籌PPP發(fā)展的能力比較弱，將PPP定位于一種融資工具，沒有理解PPP實質(zhì)上是提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量和效率的體制機(jī)制變革。因此，制定符合當(dāng)?shù)厥袌龌筒僮骰闹贫仁直匾?，不僅能為小型城鎮(zhèn)提供技術(shù)支持和管理咨詢，還能給社會資本帶來收益保障。

5、審計監(jiān)管和風(fēng)險管控

建立全國性的PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對推廣PPP模式至關(guān)重要。目前國家財政部已成立政府和社會資本合作中心，并要求各級地方財政部門積極設(shè)立政府和社會資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責(zé)[6]。

為了防范盲目上馬項目帶來的風(fēng)險，在強化行業(yè)主管部門監(jiān)管責(zé)任的同時，社會資本的各級審計部門必須及時跟進(jìn)，配合相關(guān)行業(yè)主管部門和項目實施主體，建立PPP項目事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的管理機(jī)制，以確保實現(xiàn)PPP模式的公共利益最大化。

我認(rèn)為社會資本如何在政府引導(dǎo)下更好地參與PPP項目是推進(jìn)PPP模式的關(guān)鍵因素。社會資本可以“用腳投票”，一個項目如果政府和社會資本的風(fēng)險分配不合理，導(dǎo)致企業(yè)的投資回報過低，社會資本將不會投資。政府在PPP模式的生態(tài)共同圈里扮演非常重要的角色，需要制定明確的法律框架和清晰的操作流程，相對靈活的設(shè)定價格調(diào)整和退出機(jī)制等。

6、多元化發(fā)展和創(chuàng)新理念

PPP模式的內(nèi)涵是公共部門和私人部門在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域的合作，因此只要能夠保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時降低其整個生命周期內(nèi)的成本，就可以考慮創(chuàng)新性的引入新的機(jī)制，以更好的調(diào)動社會資本的積極性，保障PPP項目的推進(jìn)。社會資本在推進(jìn)PPP模式的過程中，適度的引進(jìn)多元化渠道和創(chuàng)新理念能給企業(yè)帶來新的契入點和優(yōu)化運營流程。

最后，我認(rèn)為至關(guān)重要的是創(chuàng)新元素的增加，因為在PPP項目中實現(xiàn)創(chuàng)新，是實現(xiàn)物有所值的重要保障和重要支持。在目前整個的創(chuàng)新元素中，首先我認(rèn)為國內(nèi)PPP項目中社會資本組成不夠創(chuàng)新，特別是將來做幸福產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該有更多的設(shè)計者，運營者參與進(jìn)去，充分發(fā)揮PPP項目生命周期的創(chuàng)新。其次，在社會基礎(chǔ)設(shè)施項目中，政府應(yīng)該更注重產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、績效考核和定價機(jī)制，而在其他方面給予社會資本更多的自由度和靈活性，以有助于其發(fā)揮創(chuàng)新能力。最后在整個合同管理上，包括付費機(jī)制、項目發(fā)起方式上都可以進(jìn)一步創(chuàng)新，以更好的實現(xiàn)物有所值和更有效的進(jìn)行風(fēng)險分配等。

7、綜述

企業(yè)作為社會資本中投資的一員，依據(jù)國家制度和自身的發(fā)展理念去參與推進(jìn)PPP模式。在準(zhǔn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的同時，應(yīng)制定相應(yīng)的管理措施防范PPP項目產(chǎn)生的風(fēng)險，保證企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。企業(yè)應(yīng)相應(yīng)的成立PPP項目管控中心，做到事前可研管控，事中跟蹤修正，事后績效評價?？偠灾?， 不論是PPP項目的困難機(jī)制還是隱性風(fēng)險，企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮資源的配置作用，通過政府制度引導(dǎo)項目的運營流程和合同管理，不斷完善政府和社會資本的合作模式。

參考文獻(xiàn)

[1] 《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)2014-43號文；

[2] 《關(guān)于推廣運用PPP模式有關(guān)問題的通知》財金2014-76號文；

[3] 《政府與社會資本合作模式操作指南》財金2014-113號文；

[4] 《淺析PPP模式在中國的發(fā)展》陳雙，夏志堅，經(jīng)濟(jì)論壇，2010（11）：39-41；

[5] 《城市軌道交通建設(shè)的PPP模式用用研究》陳波，成都：西南交通大學(xué)，2008；

[6]《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財預(yù)2017-50號文；