突發環境事件信息公開的困境及其應對

汪岳

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034；西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

突發環境事件信息公開的困境及其應對

汪岳

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034；西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

突發環境事件信息公開的法理意義，在于凸顯服務政府、責任政府和法治政府的理念。突發環境事件信息公開具有多重價值，既是政府環境義務的體現和滿足公眾環境知情權的需要，也是對政府依法行政的要求和維護社會秩序穩定的需要。當前，突發環境事件信息公開存在著法律制度不完備、監管機制缺位和公眾參與不足等諸多困境，必須完備突發環境事件信息公開的法律規范，健全相關的監管機制，推動全社會樹立環境權意識。

突發環境事件；政府信息公開；環境權

一、問題提出

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要改革生態環境保護管理體制，及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督[2]。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出要全面推進政務公開[3]。近年來，我國已進入突發環境事件的高發期。“突發環境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產安全事故等因素，導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環境介質，突然造成或可能造成環境質量下降，危及公眾身體健康和財產安全，或造成生態環境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發性環境污染事件和輻射污染事件”[4]。突發環境事件，具有突發性、公共性、不可確定性、多樣性、災難性及復雜性的特點，極易在短時間內造成大規模的財產損失和人身健康問題，致使社會進入緊急狀態。因此，本文對突發環境事件信息公開的價值和困境進行分析，進而提出應對之策。

二、突發環境事件信息公開的價值分析

服務、責任和法治，是現代政府的三大理念。“服務政府”體現的是尊重人權和以民為生的服務理念，“責任政府”體現的是國家義務和社會契約的擔當精神，二者統一于執政為民、守法誠信、權責法定的“法治政府”本質。突發環境事件信息公開，是指在突發環境事件發生后，政府通過電視、廣播、報紙、互聯網、手機短信等多種方式和形式向社會公眾發布突發環境事件的預警、產生、發展、后果、治理措施等，使公眾及時獲得突發環境事件的相關信息，以消除由突發環境事件所致的謠言、惶恐和慌亂對公眾的影響，進而維護社會秩序的穩定。

（一）突發環境事件信息公開是政府環境義務的體現

自然環境是人類得以生存和延續的基本條件，就其自然屬性和對人類社會的重要性而言，應該是全體公民的“共享資源”和“公共財產”[5]。為了合理支配和保護這些“公共財產”，全體公民將其委托給國家來進行管理。國家作為全體公民的受托人，必須對公民負責，不得濫用信托權[6]。政府既是環境的保護者、管理者，也是環境問題的治理者、環境公共利益的受托者。因此，政府在行使受托者的權利義務過程中，必須認真履行保護環境、維護公共環境利益的職責與義務，突發環境事件信息公開是政府應承擔的環境義務和法律責任。

（二）突發環境事件信息公開是滿足公民知情權的需要

環境知情權是“公民對本國的環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利”[7]。公民的環境知情權，既是人民主權的具體體現，也是公民實現環境參與權、請求權等其他權利的前提與基礎。環境知情權被一系列的國際公約、條約及宣言予以確認，其中《在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》最具代表性。同時，也在我國的環境立法中得到確認，可見《中華人民共和國環境保護法》（2014）第53條的規定。

（三）突發環境事件信息公開是對政府依法行政的要求

“一切擁有權力的人都容易濫用權力，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才停止”[8]，只有把權力暴露于陽光下，才能促進權力的有效運行。突發環境事件信息公開監督，是政府應急權力行使、促進政府依法行政、預防腐敗的有效手段。當環境突發事件發生時，政府行政權力的運行要接受公眾的討論、肯定、贊揚、批判、否定和質疑，促使政府依法行政，以降低政府少作為甚至是不作為的風險，推進法治政府的建設，提升政府的公信力。

（四）突發環境事件信息公開是維護社會秩序穩定的需要

“風險社會背景下的環境風險已成為擺在我們面前的最大難題”[9]，同時，“政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上”[10]，“信息的自由流動和有序管理是社會系統的秩序功能得以實現的前提。”[11]作為最權威的信息發布主體，政府在環境危機管理中應迅捷及時、全面有效、科學精準地向社會披露環境突發事件的起因、影響及補救方法，應對突發環境事件所致的負面影響，盡快恢復社會秩序穩定。

三、突發環境事件信息公開面臨的困境

（一）法律制度尚不完備

多年來，我國高度重視政府環境信息公開制度的建設與完善。自《中華人民共和國突發事件應對法》（2007）和《中華人民共和國信息公開條例》（2008）施行以來，《環境信息公開辦法 (試行)》（2008）、《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》（2010）、《環境保護公共事業單位信息公開實施辦法》（2010）以及《中華人民共和國環境與資源保護法》（2014）等系列法規文件陸續出臺。但是這些法律法規對于突發環境事件信息公開問題涉獵較少，即使有所規定也過于原則或粗略，可操作性差。以《中華人民共和國環境保護法》（2014）第54條為例，該條款對突發環境事件信息公開作出了規定，但是對于公開的時間、主體、內容、原因、責任追究及如何救濟等均未做出明確規定，這就給政府部門的信息公開留出較大的自由裁量空間。

（二）監管機制缺位

當前，我國環境保護實行的是以政府為主導、各方廣泛協同參與為輔的機制。政府信息公開“難”，“主要還是跟地方的領導是否重視、是否當回事密切相關。”[12]環保工作執行的是地方政府首長責任制，而地方政府的GDP、安全生產、衛生醫療等工作也都實行首長考核的責任機制。相比而言，只有環境突發事件達到不得不解決或者說迫不得已的情況下才會受到重視。此外，我國的環境保護監管機制是由國務院的環境保護部門實施統一監督管理，地方的環保部門負責本區域的環境保護工作機制。上級環保部門雖然有指導和監督的權力，但是卻權力“失真”，環保部門的工作機制也受制于地方政府的經濟發展和“少出或不出亂子”的怪圈，出于自利，突發環境事件的信息公開往往處于失語或失真狀態。再有，目前我國尚缺乏突發環境事件信息發布的常設機構，信息發布主體不明確。如此，當突發環境事件爆發危及公眾安全健康時，信息發布主體便會出現關系不順、職責不清、互相推諉的情況，也不利于突發環境事件信息發布的規范、明確、權威。

數據錄入需要采用本地數據和遠程數據結合錄入方式進行。具有錄入權限的工作人員可在任何時間地點進行數據錄入。如果錄入格式出現錯誤，可調用WEbService軟件出發數據庫存儲過程，對于相關數據直接對應數據庫列表進行文件域名修改。采用上述數據采集和錄入方式可節省大量數據錄入工作量，不僅提高數據采集入庫速度，更具有高強容錯率，有效降低數據采集成本［4］。

（三）公眾參與不足

突發環境事件信息公開依賴于兩種路徑：其一是政府等有關主管部門主動公開發布信息，其二則是由公眾申請或者推動政府等有關主管部門被動發布相關信息。突發環境事件信息公開公眾參與不足體現在：一方面，通常情況下公眾難以第一時間優先獲取突發環境事件有關信息；另一方面，我國公眾習慣于政府主動公開環境信息，其環境意識和權利意識有待于進一步提高。只有全社會環境意識得到整體提升，才會激發公眾了解突發環境事件信息的自覺性、主動性，在維護好自身環境權益的同時，進而推動突發環境事件的信息公開。

四、突發環境事件信息公開困境的應對策略

近年來，我國突發環境事件呈現高頻化、復合化、疊加化和非常規化的趨勢，其帶來的安全隱患動輒威脅幾十萬人，甚至上百萬人民群眾的生命財產安全。由于突發環境事件信息的不對稱，導致流言四起，極易引發社會恐慌和群體性事件，對社會穩定造成極大的危害。突發環境事件的信息公開，是消除惡劣影響、維系社會安定的首要步驟。而突發環境事件信息公開面臨的困境，需采取如下應對之策。

（一）完備法律規范是前提

1.將環境知情權法律化為公民的基本權利

環境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴生活的重要組成部分[13]，環境知情權“只有成為憲法上的權利，才能為權利的實施和保障提供持續性支持。”[14]當公民的環境知情權受到侵害時，使公民有法可依，擁有尋求司法救濟的權利。

2.提升環境信息公開立法層級

當前，依照《中華人民共和國信息公開條例》（2008年）制定的《環境信息公開辦法（試行）》（2008年）由國家環境保護總局頒布執行，立法層級較低；應提升《環境信息公開辦法(試行)》（2008年）的立法層級，由國務院制定《環境信息公開條例》，增強環境信息公開的法治權威性。

3.擴展環境信息公開約束對象的邊界

《中華人民共和國環境保護法》（2014年）關于環境信息公開的對象約束范圍，限于各級人民政府的環境保護主管部門。應使政府、環保等相關職能部門、企事業單位和公民等都成為環境信息公開的約束對象，以切實減少政府等相關職能部門在環境信息公開時出現的互相牽制、推諉扯皮現象，促進各部門間的有機合作。

4.完善應對環境突發事件的環境行政緊急程序法律規范

環境行政緊急程序，對于滿足環境應急管理的需求，控制緊急環境行政權的行使過程，保護環境行政相對人的合法權益及保障公民的基本權利具有特殊意義。現有的《國家突發環境事件應急預案》對上述規定均不明確，應該在《國家突發環境事件應急預案》等行政法規中，對環境行政應急程序和政府應急權限予以明確。

（二）健全監管機制是關鍵

1.有效推進政府問責機制

突發環境事件信息公開，是政府的法定職責。地方政府首長承擔經濟、安全、生產、環保等多個領域的責任，便會呈現“虱子多了不怕癢、債多了不怕愁”之態，這不利于環境信息公開工作的有效推進。應將環境信息公開責任落實到具體的某位領導或責任人，對突發環境事件信息公開的原因、內容、影響、處理等各環節再明晰到具體的相關責任人，真正做到分工明確，職責明晰。相關責任人如不作為、少作為，則要切實追究其行政責任甚至是刑事責任，進而引導公眾對職能部門環境信息公開的不作為或少作為進行申訴和訴訟，以獲取合法權益。

2.切實激活監察監管機制

要健全環境保護的督查監察機構。加大中央、省、市等環保機構的垂直監管力度。同時，要動員媒體、組織、公民等加強監督。對突發環境事件信息公開虛報、漏報甚至是瞞報現象，要加大曝光力度，并在第一時間將上級環保部門的監察和懲處信息向社會公開。如此，不僅能起到良好的警示作用且取信于民，又能促進環境突發事件信息公開工作的有效開展。

（三）推動環境權意識的樹立是根本

環境權意識，不僅是公眾需要獲取相關環境信息的理念，重要的是在政府信息公開不順、不暢時，公民能夠依據所知的環境理念和法律知識采取維護自身權益的行動。首先，領導干部率先樹立環境權意識是關鍵。只有秉持獲取環境信息是公民的基本權利、公開環境信息是領導干部之責的基本理念，才能切實做好突發環境事件的信息公開工作。其次，企業要將國家要求的強制性公開環境信息義務轉化為自愿公開。如此，不僅有利于提升企業自身的形象，其環境信息的有效公開也助益于環境突發事件的事前預警、事中和事后的妥善處理。再次，個體和環境公益組織要樹立環境信息公開的理念，有效監督政府信息公開的實施情況，對違背法定公開環境信息現象和行為進行舉報甚至是訴訟，不僅會有助于公眾對突發環境事件信息的獲取，提升公眾的環境權意識，更會促進環境突發事件信息公開的有效開展。最后，要健全環境權意識的教育機制，發揮媒體對環境突發事件信息公開的正反案例宣傳的引導功能，建立政府、企業、環境公益組織和公眾的聯動機制，推動全社會環境權意識的提升，使環境權意識真正成為全社會的一種價值理念。

［1］金涵.關于天津爆炸事故的環保輿情分析［EB/OL］.（2016-11-04）［2016-11-27］.http://www.-eppow.org/2016/1104/122162_3.html.

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［3］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2014：19-20.

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［6］鄭少華.生態主義法哲學［M］.北京：法律出版社，2002：86.

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［10］趙正群.得知權理念及其在我國的初步實踐［J］.中國法學，2001（3）：49-55.

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［12］魏銘言，郭少峰.政府信息公開條例實施4年執行難完成率不足2成［EB/OL］.（2012-05-15）［2016-12-17］.http：//politics.people.com.cn/GB/70731/17886301.html.

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［14］王彬輝，董偉，鄭玉梅.歐盟與我國政府環境信息公開制度之比較［J］.法學雜志，2010（7）：43-46.

Difficulties and Countermeasures of the Publicity of Environmental Information

Wang Yue
（College of Law，Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning 110034；College of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

The legal significance of environmental emergency public information is to highlight the service government，the responsible government and the government under the rule of law.The concept of environmental emergency public information is of great value，not only embodies the government environmental obligations and meet the needs of the public right to know the environment，but also the requirements for government administration according to law and order to maintain social stability needs.At present，burst there are environmental event information disclosure legal system is not perfect，supervision mechanism and public participation in the absence of such problems as lack of legal norms，must complete environmental emergency public information，improve the regulatory mechanism，and promote the whole society to establish awareness of environmental rights.

environmental emergencies；government information publicity；environmental rights

D90-052

A

1674-5450（2017）06-0135-04

2017-03-06

國家社會科學基金重大項目（14ZDC003）；遼寧省法學會立項課題（LNFXH2017C016）；沈陽師范大學博士啟動基金課題（BS201616）

汪岳，男，遼寧大連人，沈陽師范大學講師，西南政法大學法學理論博士研究生，主要從事法社會學與法政治學研究。

【責任編輯：張立新 責任校對：詹 麗】