汝城縣生態(tài)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題與對(duì)策

□譚鋒 何小敏

（汝城縣林業(yè)局湖南汝城424100）

汝城縣生態(tài)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題與對(duì)策

□譚鋒 何小敏

（汝城縣林業(yè)局湖南汝城424100）

簡(jiǎn)述了汝城縣生態(tài)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀，多方面剖析了當(dāng)前生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)中存在的問(wèn)題，并就存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策，旨為今后在生態(tài)公益林建設(shè)管理中充分發(fā)揮生態(tài)公益林生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益提供參考。

生態(tài)公益林；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策；汝城縣

汝城縣位于湖南省東南部, 地處湘、粵、贛三省交界處，素有“雞鳴三省，水注三江”之稱(chēng)，為湘、粵、贛三省分水嶺，湘江流域耒水、贛江流域上猶江和珠江流域北江的源頭,是“八山半水一分田，半分道路通莊園”的典型山區(qū)縣,林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。

1 生態(tài)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀

1.1.1 生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)模。汝城縣生態(tài)公益林自2001年啟動(dòng)試點(diǎn)到2016年底為止，歷經(jīng)2004年國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定、2007年省級(jí)公益林區(qū)劃界定和多次調(diào)整及征用，現(xiàn)建設(shè)總規(guī)模達(dá)58 420.4hm2，其中：國(guó)家級(jí)公益林38 900.1hm2（其中國(guó)有6 513.7 hm2，集體32 386.4hm2）；省級(jí)公益林19 520.3 hm2（其中國(guó)有10 943.9 hm2，集體8 576.4 hm2）。生態(tài)公益林總面積占全縣林業(yè)用地總面積的30.21%。

1.1.2 生態(tài)公益林分布范圍。汝城縣生態(tài)公益林涉及全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、187個(gè)村，主要分布在我縣湘江、珠江、贛江支流兩岸、主要交通干道和高速公路兩旁、縣城周?chē)?、水土流失?yán)重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和其它重要生態(tài)區(qū)域。

1.1.3 生態(tài)公益林地類(lèi)結(jié)構(gòu)。按地類(lèi)劃分，全縣生態(tài)公益林中，有林地51 018.1hm2，占87.33%；疏林地157.8hm2，占0.27%；灌木林地5 499.8hm2，占9.41%；未成林地1 744.7hm2，占2.99%。

1.1.4 生態(tài)公益林林種結(jié)構(gòu)。按林種劃分，全縣生態(tài)公益林中，水源涵養(yǎng)林42 450.2hm2，占72.66%；水土保持林2 427.8hm2，占4.16%；護(hù)路林6 997.5hm2，占11.98%；環(huán)境保護(hù)林555.6hm2，占0.95%；風(fēng)景林5 989.3hm2，占10.25%。

1.1.5 生態(tài)公益林區(qū)位結(jié)構(gòu)。按生態(tài)區(qū)位劃分，全縣生態(tài)公益林中，江河兩岸6 414.9hm2，占10.98%；水庫(kù)周?chē)? 656.2hm2，占2.83%；國(guó)家級(jí)森林公園4 982.6hm2，占8.53%；高速公路8 443.5hm2，占14.45%；縣城周?chē)?69.2hm2，占0.63%；其它區(qū)位36 554.0hm2，占62.58%。

1.1.6 生態(tài)公益林樹(shù)種結(jié)構(gòu)。按優(yōu)勢(shì)樹(shù)種劃分，全縣生態(tài)公益林中，杉類(lèi)20 286.1hm2，占34.72%；松類(lèi)10 568.7 hm2，占18.09%；闊葉樹(shù)18 006.2hm2，占30.82%；灌木9 559.4hm2，占16.37%。

1.1.7 生態(tài)公益林齡組結(jié)構(gòu)。按齡組劃分，全縣生態(tài)公益林中，幼齡林14 705.0hm2，占27.79%；中齡林16 118.6hm2，占30.46%；近熟林7 759.9hm2，占14.66%；成熟林11 160.3hm2，占21.09%；過(guò)熟林3 176.8hm2，占6.00%。

1.2 生態(tài)公益林管理現(xiàn)狀

1.2.1 制定了管護(hù)制度。依據(jù)國(guó)家和省市有關(guān)文件，結(jié)合汝城縣實(shí)際，相繼制定了《汝城縣生態(tài)公益林保護(hù)管理辦法》、《汝城縣生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》、《汝城縣生態(tài)公益林護(hù)林員管理辦法》、《汝城縣生態(tài)公益林檔案管理制度》、《汝城縣生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任年度考核驗(yàn)收辦法》、《汝城縣生態(tài)公益林護(hù)林員考核制度》等制度，使汝城縣生態(tài)公益林管理走上了制度化、規(guī)范化軌道。

1.2.2 完善了管護(hù)機(jī)制。生態(tài)公益林實(shí)行縣指導(dǎo)監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主的管理機(jī)制?？h林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全縣生態(tài)公益林建設(shè)和管護(hù)的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)；縣財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金的使用管理；縣森林公安負(fù)責(zé)依法打擊破壞生態(tài)公益林的違法行為；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林的建設(shè)、宣傳和監(jiān)管、選聘和管理公益林護(hù)林員；村委會(huì)負(fù)責(zé)制訂護(hù)林公約，建立護(hù)林員考勤制度，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共同管理護(hù)林員。并以汝政辦[2013]140號(hào)文件加以明確各方責(zé)任和義務(wù)。

1.2.3 組建了管護(hù)隊(duì)伍。汝城縣成立了1個(gè)縣級(jí)生態(tài)公益林管理辦公室，設(shè)立了14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林管理站，確定了專(zhuān)人從事生態(tài)公益林管理。聘請(qǐng)了315個(gè)護(hù)林員，并對(duì)護(hù)林員的工作職責(zé)、工資福利待遇以及聘用、續(xù)聘、解聘和責(zé)任追究都作出了明確規(guī)定，縣生態(tài)公益林管理辦公室、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林管理站進(jìn)行定期檢查、督促，有效地促進(jìn)了護(hù)林工作的落實(shí)。

1.2.4 簽訂了管護(hù)合同。為明確管護(hù)責(zé)任，縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)有林場(chǎng)、縣公山管理站簽訂了《生態(tài)公益林管護(hù)合同》18份和《委托協(xié)議》18份，其中：縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的《生態(tài)公益林管護(hù)合同》14份和《委托協(xié)議》14份；縣林業(yè)局與國(guó)有林場(chǎng)簽訂的《生態(tài)公益林管護(hù)合同》3份和《委托協(xié)議》3份；縣林業(yè)局與縣公山管理站簽訂的《生態(tài)公益林管護(hù)合同》1份和《委托協(xié)議》1份。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村委會(huì)簽訂的《生態(tài)公益林管護(hù)協(xié)議》187份。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各護(hù)林員簽訂的《護(hù)林員管護(hù)協(xié)議》315份。林農(nóng)向村委會(huì)寫(xiě)出的《生態(tài)公益林管護(hù)承諾書(shū)》12 836份。

1.2.5 落實(shí)了管護(hù)責(zé)任。將全縣國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林管護(hù)責(zé)任進(jìn)行了層層分解，縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到行政村、行政村分解到林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者。將全縣國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林管護(hù)任務(wù)細(xì)化到了山頭地塊、落實(shí)到了具體的護(hù)林員。

1.2.6 控制了采伐活動(dòng)。嚴(yán)格控制生態(tài)公益林區(qū)的木材采伐。在國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林范圍內(nèi)，只準(zhǔn)實(shí)施促進(jìn)林木生長(zhǎng)的撫育性采伐和過(guò)熟林的更新采伐，禁止了一切商業(yè)性的采伐。

1.2.7 建立了公益林?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)。2006年開(kāi)始逐步建立了國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)，安排了專(zhuān)人進(jìn)行管理，并每年組織人員對(duì)資源數(shù)據(jù)和權(quán)益數(shù)據(jù)及時(shí)進(jìn)行更新。

2 生態(tài)公益林建設(shè)管理存在的問(wèn)題

2.1 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，綜合協(xié)調(diào)能力差

汝城縣現(xiàn)有生態(tài)公益林管理辦公室掛靠在汝城縣林業(yè)局林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)隊(duì)，機(jī)構(gòu)級(jí)別為股級(jí)，管理人員為兼職。由于生態(tài)公益林的管理面對(duì)廣大林農(nóng)，涉及千家萬(wàn)戶，需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村組齊心協(xié)力，共同管理，而現(xiàn)有生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)級(jí)別為股級(jí)，級(jí)別過(guò)低，無(wú)法有效單獨(dú)組織級(jí)別為科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完成生態(tài)公益林管理各項(xiàng)工作任務(wù)。

2.2 跟蹤督查工作不到位，工作完成效果差

生態(tài)公益林建設(shè)工程是一項(xiàng)民生工程，關(guān)乎老百姓切身利益，需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織各村完成各項(xiàng)管理工作?？h政府目前還沒(méi)有將生態(tài)公益林的管理納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)管理考核并實(shí)行定期督查，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在生態(tài)公益林的管理工作中主動(dòng)性不夠，組織生態(tài)公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核實(shí)和生態(tài)公益林糾紛調(diào)處力度不大，導(dǎo)致部分個(gè)人所有的生態(tài)公益林未能核實(shí)到戶和存在權(quán)屬糾紛的生態(tài)公益林長(zhǎng)期無(wú)法得到解決。

2.3 管理工作經(jīng)費(fèi)無(wú)配套，工作推動(dòng)難度大

生態(tài)公益林建設(shè)項(xiàng)目未配套有專(zhuān)門(mén)的管理工作經(jīng)費(fèi)，因而村組干部參與外業(yè)勘界調(diào)查、糾紛調(diào)解、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核實(shí)等重要基礎(chǔ)性工作積極性不高。

2.4 林改到戶工作不徹底，林改成果利用度低

由于集體林權(quán)制度改革到戶工作不徹底，一些應(yīng)到戶的林權(quán)發(fā)放到了村組集體，導(dǎo)致利用林改成果進(jìn)行生態(tài)公益林分戶的可靠性不高，增加了生態(tài)公益林的權(quán)益基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核實(shí)的工作量。

2.5 管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，資源破壞難杜絕

由于目前生態(tài)公益林護(hù)林員待遇過(guò)低，月均僅兩百多元，所以生態(tài)公益林護(hù)林員履行巡山護(hù)林動(dòng)力不足，積極性不高，導(dǎo)致部分生態(tài)公益林因缺乏持續(xù)巡邏而遭到破壞。

2.6 科學(xué)利用機(jī)制不完善，群眾參與管理建設(shè)積極性低

現(xiàn)有生態(tài)公益林包含天然林和人工林，是按生態(tài)區(qū)域區(qū)劃的。目前對(duì)生態(tài)公益林管控措施是禁止或限制采伐。而當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝僅為15-17元，與現(xiàn)有商品林中的人工用材林經(jīng)營(yíng)收益每畝200元相差較大。部分生態(tài)公益林林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)烈要求調(diào)出人工營(yíng)造的生態(tài)公益林而經(jīng)營(yíng)商品林，對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)管理工作抵觸情緒越來(lái)越大。

3 生態(tài)公益林建設(shè)管理的對(duì)策

3.1 提高生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)級(jí)別,增強(qiáng)管理效能

建議將縣生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別提升為副科級(jí)，選派副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌調(diào)度全縣生態(tài)公益林的建設(shè)和管理，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按時(shí)保質(zhì)保量地完成各項(xiàng)建設(shè)管理工作任務(wù)。

3.2 創(chuàng)新生態(tài)公益林督查機(jī)制方式,提高管理水平

建議將生態(tài)公益林的建設(shè)和管理納入縣政府對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府考核內(nèi)容，并將生態(tài)公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核實(shí)、護(hù)林員管理、管護(hù)合同簽定、糾紛調(diào)處等具體建設(shè)內(nèi)容納入縣委、縣政府督查室對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查內(nèi)容予以定期督查。

3.3 增加生態(tài)公益林工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算,提供堅(jiān)實(shí)保障

建議省財(cái)政將生態(tài)公益林管理工作經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，與省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金一并下達(dá)，為生態(tài)公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核實(shí)、資源數(shù)據(jù)調(diào)查、管護(hù)合同簽定等建設(shè)管理工作順利開(kāi)展提供有力保障。

3.4 提高生態(tài)公益林護(hù)林員工資待遇,激發(fā)管護(hù)動(dòng)力

建議將生態(tài)公益林護(hù)林員、天然商品林護(hù)林員和建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員合并為生態(tài)護(hù)林員，工資待遇提高到每月1 500元，并隨著社會(huì)勞動(dòng)工資的提高而提高，由省級(jí)以上財(cái)政進(jìn)行預(yù)算，并納入長(zhǎng)效機(jī)制予以保障。

3.5 完善生態(tài)公益林資源利用機(jī)制,增加經(jīng)營(yíng)收益

建議創(chuàng)新生態(tài)公益林資源利用機(jī)制，發(fā)展森林旅游和林下經(jīng)濟(jì)，不斷地提高生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)收益。并根據(jù)天然林和人工林經(jīng)營(yíng)措施類(lèi)型的不同，建立不同的管控措施：對(duì)天然林全面實(shí)行禁伐，以期產(chǎn)生最大生態(tài)效益；對(duì)人工林實(shí)行小面積輪伐，并建立嚴(yán)格的還林保證金制度，以期在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化基礎(chǔ)上產(chǎn)生最大生態(tài)效益。

[1]湖南省林業(yè)規(guī)劃調(diào)查設(shè)計(jì)院.汝城縣十二·五森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查報(bào)告[R].2013.

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1004-7026（2017）04-0033-03

S759.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.04.024

譚鋒（1974-），男，湖南省汝城縣人，工程師，主要從事?tīng)I(yíng)林、森林培育和森林保護(hù)方面的研究。