檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究*

●劉 輝/文

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究*

●劉 輝**/文

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起民事、行政公益訴訟前，必須履行的前置性程序，具有程序必經(jīng)性和方式特定性。訴前程序功能在民事與行政訴訟中有所不同，前者重在節(jié)約司法資源，后者旨在發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性。從試點(diǎn)效果看，訴前程序已經(jīng)發(fā)揮效用。下一步應(yīng)完善履行訴前程序方式，最大限度發(fā)揮訴前程序的功能。同時(shí)，細(xì)化訴前程序的相關(guān)規(guī)定，明確程序效力，提高程序規(guī)范性和可操作性。

檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 訴前程序

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起民事、行政公益訴訟前，必須履行的前置性程序，具有程序必經(jīng)性和方式特定性。訴前程序的相關(guān)規(guī)定始見(jiàn)于《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），其后，通過(guò)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），以及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）逐步加以細(xì)化，并在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中有了配套性規(guī)定。分析和考察訴前程序的制度價(jià)值和實(shí)踐運(yùn)行效果，細(xì)化訴前程序的相關(guān)規(guī)定，有助于完善試點(diǎn)制度，為相關(guān)立法積累經(jīng)驗(yàn)。

一、程序功能

訴前程序是提起訴訟的必備要件，實(shí)質(zhì)上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)施權(quán)的限制。檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟試點(diǎn)中，“只有在沒(méi)有適格主體或適格主體不提起訴訟的前提下才有原告資格”，［1］即檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)施權(quán)后置于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。行政公益訴訟試點(diǎn)中，由于尚無(wú)行政公益訴訟的法律規(guī)定，因此要求檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前應(yīng)先督促行政機(jī)關(guān)糾正違法和積極履職。試點(diǎn)中的訴前程序?qū)俦亟?jīng)性程序，履行的方式具有規(guī)定性，對(duì)于公權(quán)力主體的有關(guān)機(jī)關(guān)采用督促方式，對(duì)于社會(huì)性組織采用建議方式。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)提交履行訴前程序的證明性材料，保證程序規(guī)范性和可操作性。

前置程序除了訴前程序還可以包括審前程序，即受理后開(kāi)庭審判前的程序。公益訴訟中，提起訴訟主體不同，前置性程序的功能也不相同。在理論層面上，由于公益訴訟的主體可以多元化，除了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，甚至公民個(gè)人也可能具有原告資格，如美國(guó)的“私人總檢察長(zhǎng)”理論和公民訴訟制度。但此時(shí)就必須要防止“沒(méi)有正面意義的公民訴訟，以免影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和政府行政執(zhí)法”。［2］因此規(guī)定了60日通告期限制度，給負(fù)責(zé)監(jiān)管的行政主管機(jī)關(guān)和負(fù)有直接責(zé)任的污染企業(yè)改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。［3］因此對(duì)公民提起公益訴訟前置性程序的設(shè)置側(cè)重于對(duì)訴權(quán)濫用的限制。在我國(guó)，法律層面尚無(wú)公民訴訟主體資格的規(guī)定。對(duì)于法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，民事訴訟相關(guān)法律沒(méi)有前置性程序的限制，但也體現(xiàn)了“鼓勵(lì)訴訟和防止濫訴并行不?！钡木瘛＠?，環(huán)境公益訴訟中，相關(guān)司法解釋規(guī)定了“社會(huì)組織有通過(guò)訴訟違法收受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳其非法所得、予以罰款；涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。社會(huì)組織通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，由其依法處理?！保?］此外，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第12條中還規(guī)定了“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”。之所以規(guī)定了此種審前程序制度，而沒(méi)有選擇訴前程序是由于正在進(jìn)行立案登記制改革，設(shè)立訴前程序可能構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人提起公益訴訟的阻礙，與司法改革方向不符。［5］消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的相關(guān)司法解釋也有近似規(guī)定，如《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條中規(guī)定：“人民法院受理消費(fèi)民事公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)公告案件受理情況，并在立案之日起10日內(nèi)書(shū)面告知相關(guān)行政主管部門?！边@種審前程序規(guī)定的制度意義在于促進(jìn)司法救濟(jì)與行政監(jiān)管的銜接，與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序的功能有相近之處。

僅就檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟訴前程序而言，制定民事和行政訴前程序的制度意義及法理基礎(chǔ)也有不同，不宜一概而論。就民事訴前程序而言，在檢察機(jī)關(guān)制定的試點(diǎn)《實(shí)施辦法》中，要求“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序：1.依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；2.建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟?！爆F(xiàn)行法中有關(guān)“機(jī)關(guān)”主要指《海洋環(huán)境保護(hù)法》所明確的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。因?yàn)闄C(jī)關(guān)的公權(quán)力屬性，履行職責(zé)是其法定義務(wù)，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其提起民事公益訴訟。而對(duì)于符合法律規(guī)定的社會(huì)性組織，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)建議其提起訴訟，有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。目的在于節(jié)約司法資源，盡可能先由法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織主張司法救濟(jì)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者沒(méi)有適格主體提起訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院才提起民事公益訴訟。與民事訴前程序重在節(jié)約司法資源不同，行政訴前程序意在督促行政主管機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，即意在“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機(jī)關(guān)競(jìng)賽或令污染者難堪”。［6］具體方式是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前，先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院可以提起行政公益訴訟。原因在于行政機(jī)關(guān)是公益的主要代表者，而且在保護(hù)公益方面相對(duì)于司法手段更具效率性，以環(huán)境保護(hù)為例，中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2005年至2012年，我國(guó)環(huán)境信訪量年均約77萬(wàn)件，但進(jìn)入司法程序的不足1%。東部發(fā)達(dá)地區(qū)也不例外，例如江蘇，僅環(huán)境污染所引發(fā)的信訪每年就達(dá)4萬(wàn)件，行政處罰量也有6000余件，但每年各類環(huán)境案件總和僅100件左右。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第6條也規(guī)定了：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”可見(jiàn)公益訴訟則更多的是作為補(bǔ)充性手段。訴前程序的規(guī)定同時(shí)有助于幫助試點(diǎn)機(jī)關(guān)克服功利取向，保障行政權(quán)與司法權(quán)的合理配置。

二、運(yùn)行效果

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)已有一年多時(shí)間，從已公布的數(shù)字和典型案例看，［7］截至2016年9月,各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益案件線索2982件,辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件、提起訴訟案件42件。訴前程序運(yùn)行的效果較為明顯，民事公益訴訟訴前程序能夠一定程度督促符合條件的社會(huì)組織依法提起民事公益訴訟，當(dāng)然由于符合法定提起民事公益訴訟主體資格的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織數(shù)量較少，而且還相對(duì)缺乏提起公益訴訟的實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)，所以督促和建議的效果還有待提升，未來(lái)可以通過(guò)支持起訴作為補(bǔ)充。而行政訴前程序的效果則相當(dāng)顯著,除去未到回復(fù)期的案件,行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)案件數(shù)占比90%。從公布的案件數(shù)也可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是民事和行政領(lǐng)域，還都有一定數(shù)量履行訴前程序已具備程序性起訴條件，但未提起公益訴訟的案件。

檢察機(jī)關(guān)訴前程序案件辦理情況

其中代表性案件，1.江蘇徐州民事公益訴訟訴前程序案件：江蘇省徐州市人民檢察院在審查起訴一起污染環(huán)境案中發(fā)現(xiàn)，劉鐵山等12人非法開(kāi)辦電鍍、酸洗加工作坊，并將廢水直接排放至土壤和水體中，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，遂向有關(guān)社會(huì)組織發(fā)出檢察建議，督促提起民事公益訴訟。有關(guān)社會(huì)組織對(duì)該系列案件提起訴訟后，市檢察院又指派檢察人員出庭支持起訴，經(jīng)過(guò)人民法院審判,實(shí)現(xiàn)了原告停止侵害、消除危險(xiǎn)、賠償環(huán)境污染損失等訴訟請(qǐng)求。2.云南宣威行政公益訴訟訴前程序案件：云南省宣威市人民檢察院在受理群眾控告中發(fā)現(xiàn)，珠江源省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)5家采石場(chǎng)長(zhǎng)期開(kāi)山采石，破壞林木、植被、水土，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境，遂向市森林公安局、環(huán)境保護(hù)局、林業(yè)局、國(guó)土資源局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求依法處理違規(guī)開(kāi)采行為、加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)的監(jiān)管。宣威市人民政府認(rèn)真研究檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，作出關(guān)停保護(hù)區(qū)內(nèi)所有非法采石場(chǎng)的決定，相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)5家非法采石場(chǎng)作出行政處罰并移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，同時(shí)加大對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)非煤礦山等重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)管力度。

從實(shí)踐情況看，檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟訴前程序基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)設(shè)的目的：一是調(diào)動(dòng)了法律授權(quán)的公益訴訟起訴主體保護(hù)公益的積極性，加大了公益保護(hù)的社會(huì)參與力度，不僅節(jié)約了司法資源，也促進(jìn)了司法民主。二是督促行政機(jī)關(guān)訴前糾正違法，既避免了司法資源的耗費(fèi)，也有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，助推了法治政府建設(shè)。實(shí)踐表明，“試點(diǎn)工作開(kāi)展前，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，部分行政機(jī)關(guān)僅作書(shū)面回復(fù)，但大多沒(méi)有實(shí)質(zhì)的整改行為，檢察監(jiān)督難以真正取得成效。試點(diǎn)工作開(kāi)展后，行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議普遍積極誠(chéng)懇，整改糾正更加認(rèn)真，檢察機(jī)關(guān)也更加注重跟進(jìn)檢察建議的落實(shí)情況，監(jiān)督實(shí)效明顯增強(qiáng)?！保?］

三、制度完善

（一）完善訴前程序方式，最大限度發(fā)揮訴前程序的功能

民事訴前程序的制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能發(fā)揮節(jié)約司法資源的目的，督促和建議有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟。為此，第一，應(yīng)擴(kuò)大范圍，不宜限制為“轄區(qū)內(nèi)”，即僅在有管轄權(quán)人民檢察院的所屬地區(qū)范圍內(nèi)建議有關(guān)組織提起訴訟。這樣不僅因范圍有限，找不到適格主體提起訴訟，而且，由于管轄權(quán)的上移和下移，也涉及“轄區(qū)”的不穩(wěn)定。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，會(huì)產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，不在轄區(qū)內(nèi)的適格主體提起訴訟的問(wèn)題，在試點(diǎn)中這一情況已經(jīng)出現(xiàn)，法院將其他主體列為共同原告進(jìn)行審理，那么訴前程序的意義就被削減了。第二，要采取可行和更加有效的方式，督促和建議法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織來(lái)提起公益訴訟，比如，可以參照《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第10條和《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條、第7條的規(guī)定，以公告方式履行訴前程序，設(shè)定公告期和公告的程序效力。這樣不僅輻射范圍廣，透明性和公正性增強(qiáng)，而且程序效力也更加明確。第三，充分運(yùn)用支持起訴，采用提供線索、協(xié)助調(diào)查等方式支持有關(guān)組織提起訴訟，發(fā)揮幕后作用，以利于司法資源的高效配置。

行政訴前程序的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該盡可能促使行政機(jī)關(guān)糾正違法和履行監(jiān)督職責(zé)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，除了要規(guī)范訴前檢察建議的內(nèi)容和發(fā)放程序，更要對(duì)檢察建議的落實(shí)情況進(jìn)行檢查跟蹤，不能一發(fā)了之。行政權(quán)涉及面廣，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序糾正違法或督促履行職責(zé)，在不同的行政監(jiān)管領(lǐng)域，表現(xiàn)形式各異：在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，表現(xiàn)為對(duì)污染源及時(shí)進(jìn)行處置防止損害擴(kuò)大，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行跟蹤監(jiān)管并督促落實(shí)環(huán)保措施等。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域中，表現(xiàn)為追繳國(guó)有土地受讓方欠繳的出讓金，對(duì)已經(jīng)違規(guī)辦理的土地使用權(quán)證按規(guī)定注銷、收回國(guó)有土地等。對(duì)于其它不能短期見(jiàn)效的監(jiān)管措施，應(yīng)當(dāng)輔之以科學(xué)周密的行政解決方案，保障行政監(jiān)管已經(jīng)落實(shí)到位，否則就應(yīng)該提起公益訴訟。難點(diǎn)在于，對(duì)行政機(jī)關(guān)已履職的判斷，而不是單純的已回復(fù)。

（二）進(jìn)一步細(xì)化訴前程序的相關(guān)規(guī)定，提高規(guī)范性和可操作性

在《實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，應(yīng)以規(guī)范性文件或司法解釋的形式對(duì)訴前程序加以細(xì)化。其中包括：訴前程序的啟動(dòng)條件、決定主體、上下級(jí)檢察院關(guān)系、流程管理、送達(dá)方式、辦案時(shí)限、期間延長(zhǎng)、評(píng)判行政機(jī)關(guān)已履職的具體程序（包括評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、主體、所作決定的方式和效力等）、訴前程序效力和法律文書(shū)樣式等。有關(guān)督促或者支持起訴意見(jiàn)書(shū)、檢察建議書(shū)要切實(shí)做到事實(shí)證據(jù)清楚、觀點(diǎn)清晰明確、建議合理可行。此外，由于訴前程序的交涉性強(qiáng)，涉及人民檢察院、人民法院、行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織等多種主體，如果各主體的職責(zé)，或者相互間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不明確，訴前程序的履行難免會(huì)流于形式。工作層面，可以采用聯(lián)合發(fā)文的形式細(xì)化訴前程序的內(nèi)容，最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。嚴(yán)格規(guī)范訴前程序的操作流程和效力，既有利于充分發(fā)揮訴前程序的功能，同時(shí)也加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約，避免出現(xiàn)提起公益訴訟的選擇性執(zhí)法。

注釋：

［1］參見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)”賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。

［2］參見(jiàn)陳海孝：《論公民在民事公益訴訟中的原告資格》，蘇州大學(xué)2015年博士論文，第14頁(yè)。

［3］參見(jiàn)潘申明：《比較法視野下的民事公益訴訟》，法律出版社2011年版，第155頁(yè)。

［4］參見(jiàn)奚曉明主編：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第2頁(yè)。

［5］參見(jiàn)奚曉明主編：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第170－171頁(yè)。

［6］參見(jiàn)田凱：《行政公訴制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年第9期。

［7］參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)http://www.npc. gov.cn/npc/xinwen/2016-11/05/content_2001150.htm，訪問(wèn)日期：2016年11月5日。

［8］參見(jiàn)《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)全面“破冰”13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均提起公益訴訟》，最高人民檢察院官網(wǎng)http:// www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201607/t20160718_152659. shtml，訪問(wèn)日期：2016年7月18日。

*本文系2016年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前置程序研究”研究成果（課題編號(hào)：GJ2016D50）

**國(guó)家檢察官學(xué)院教授，法學(xué)博士［102206］