案件質量評查工作的完善

陸潔

摘 要：案件質量評查在規范司法辦案行為，強化內部監督與制約，提高執法人員辦案水平等方面具有重大意義。筆者試著從所在基層院的實際情況，分析案件質量評查工作現狀及可能存在的問題，就完善案件質量評查工作提出一些個人建議。

關鍵詞：案件質量；評查；責任制

案件質量評查是指檢察機關內部對各業務部門已審結的案件圍繞事實認定、法律適用、程序規范、證據采信、風險評估、文書使用和制作、涉案財物處理、辦案效果等方面對案件辦理進行檢查、評估、監督、獎懲的質量管理活動。在司法體制改革的大背景下，建立科學合理的案件質量評查工作體系，對于保障案件質量，促進司法規范，有著重要的現實意義。

一、完善案件質量評查工作的意義

（一）完善案件質量評查工作，是提升內部監管水平的有效手段

隨著檢察機關內部管理水平的逐漸提高、部門之間監督制約機制的逐漸完善，案件質量評查所發揮的作用將會越來越大，與一般的監督管理方式相比，它所具有的功能，能從根本上提升內部監管水平的工作成效。一是規范功能。案件質量評查是一種在現有的制度基礎上向更完整、更精細方向發展的內部管理方法，其形成的工作制度或者評查標準將形成保障案件質量的內部規范。比如我院根據《浙江省檢察機關案件質量評查標準》（以下簡稱“標準”）等規定，結合本院實際情況，出臺了《象山縣人民檢察院案件質量評查實施辦法》（以下簡稱“辦法”），就案件質量的評查范圍、評查標準等方面做出了規定。二是引導功能。加強案件質量評查，能更好地規范司法行為，減少執法辦案不當現象，同時案件評查結果所體現的價值導向會內化為各業務部門及辦案人員的內在自覺行為，將提升內部管理與提高辦案人員執法水平有機結合在一起，促進案件質量的提高。三是評價功能。案件質量評查所提供的案件信息，可以比較客觀地、全面地反映業務部門辦案的整體情況，比如可以統計每個業務部門存在的問題、個案及類案存在的問題、某個問題出現的總次數及某個人在某個問題上出現的次數等，案件質量評查為個人績效考核、內部監管和外部評價提供了必要的信息支撐。

（二）完善案件質量評查工作，是深化司法體制改革的現實需要

隨著司法體制改革的深入推進，各地檢察機關根據本院實際需要，陸續出臺了司法體制改革實施方案，落實檢察官辦案責任終身制。在目前情形下，相應的司法體制改革配套制度和理念還沒有完全建立和更新之前，面對業務部門人員素質參差不齊的現狀，如何提高案件質量就成了亟需要解決的問題。在這樣的形勢下，完善案件質量評查工作符合現實發展的需要，同時也倒壓辦案人員要不斷提高業務能力，保障案件質量，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責。同時，也反映出檢察機關對保障案件質量的高度關注，以健全的監督制約機制來規范檢察權的行使，做到權責明晰、權責相當。

二、案件質量評查現狀及存在的主要問題

（一）評查現狀

2016年，我院制定評查《辦法》，成立案件評查領導小組，完善了案件質量評查工作的制度保障和組織保障。在案管辦設立案件質量評查辦公室，建立案件質量評查人員庫，每次評查從評查庫中抽取3～5名辦案經驗豐富的人員開展集中評查。《辦法》施行以來，共開展案件質量評查3次，其中6月份對公訴科、自偵等業務部門從2015年7月26日至2016年1月25日辦結的306件案件集中評查。評查人員采用九類重點案件必查和普通案件抽查的方式，圍繞事實認定、法律適用、辦案程序等方面對案件集中評查，通過審閱紙質卷宗、檢查統一業務應用系統等方面，線上、線下進行比對，將評查出的實體與程序問題進行梳理匯總，經反饋、復核、整改等環節，形成評查通報。經過整改，公訴科內卷材料歸檔不統一、公安機關執行回執不規范等問題得到有效解決。另外，2016年我院將案件質量評查結果納入本院績效考核細則，為評查結果有效運用提供基礎。

（二）評查工作存在的主要問題

（1）認識不到位。一是評查對象對評查理解不夠。案多人少、工作繁忙成為基層檢察院的常態，且新進年輕干警比較多，在業務能力、業務素質上有高有低，這就容易導致案件質量在實體上、程序上出現不同的瑕疵或錯誤；另外，各部門及承辦人在案件質量評查開展前要先進行自查，既要忙于辦案又要卷宗歸檔，且要對評查出的問題撰寫個人整改報告及部門整改報告，會片面地認為案件質量評查工作徒增工作卻又無實際意義，思想上存有消極、敷衍了事的認識。二是評查人員認為增加了自己的工作量。由于評查人員兼職參與評查，既要做好所屬科室的份內工作又要參與案件質量評查，感覺時間和精力有限。認識不到案件質量評查既是規范執法辦案行為的有效方式，又是自覺接受內部監督的重要途徑。

（2）評查標準不細、執行度有限。省院《標準》對評查案件綜合規定為三類，即：不合格案件、有辦案質量問題的案件、有辦案質量瑕疵的案件，同時對上述三類案件可能出現的情形進行詳細規定，如有辦案質量瑕疵的案件從程序部分、辦案時效、涉案財物、文書制作方面又進行詳細規定。該《標準》既為評查工作提供了重要的參考，又規范了評查行為。既然有《標準》和《辦法》參照，評查工作就要依照執行，但通常做法是對案件的實體與程序方面羅列評查問題清單，未就每個案件是否屬于上述三類中的哪一類案件做出整體評判。況且該《標準》對評查案件綜合分類及各業務部門的規范行為進行規定，《辦法》中第十條、十四條分別概括規定案件評查標準、案件質量評查結果作為納入部門績效考核及個人考核的參考，但二者都沒有具體、細致的量化標準。對上述三類案件及其可能出現的情形如何量化沒有具體的規定，無法客觀地反映案件質量評查結果，沒有量化的評查結果難以作為納入部門績效考核及辦案人員年度考核、獎懲的參考，《辦法》的執行度有限。

（3）評查結果的應用不足。案件質量評查的目的在于發現執法辦案出現的問題，規范司法行為，提高案件質量整體水平。但是，實務中，由于具體的獎優懲劣制度不明確，很少發生業務部門或辦案人員因辦案質量的優劣而受到獎懲，評查工作形成固定的模式，即評查部門檢查、業務部門反饋、評查部門制作評查報告這樣一種單調的循環。從實際來看，對評查結果應用最多的方式就是案件質量評查報告，而報告只能算作對評查結果的披露，并不是真正意義上的應用與轉化，導致評查出的問題年年被發現，年年得不到整改，比如文書的使用在內容、形式上的不規范等一些質量問題。案件質量評查結果沒有最大化地發揮其功能導向作用，說明只采用報告披露的糾錯方式，沒有針對具體問題、具體辦案人員采取必要的獎懲措施，無法引起業務部門及辦案人員的重視，也難以達到案件質量評查的最終目的。我院雖將評查結果納入本院對業務部門的考核，但考核標準籠統未細化，難以體現責任制，且以“懲劣”為主，不能體現“獎優”，還需在實踐中加以探索提升。

三、完善案件質量評查工作的建議

曹建明檢察長指出：“要改革案件分散管理模式，規范案件的來源渠道、立案環節和辦案程序，建立統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評的執法辦案管理新機制，逐漸形成保證案件質量、規范檢察機關執法活動的內部監督制約新機制。”筆者認為，案件質量評查工作作為案管辦的一項重要職能，要做到長久、高效運行，可以從以下幾個方面努力，逐步實現提升案件質量、規范執法行為的最終目的。

（一）重視案件質量評查工作，強化責任意識

業務部門和辦案人員要充分認識到案件質量評查的重要性，摒棄對案件質量評查的不當認識，把以往的“評查就是找茬、挑毛病”的錯誤認識轉變為“評查是為了提升案件質量，規范執法行為”的理念，逐步養成良好的辦案習慣，強化辦案責任，將評查標準和結果作為日常辦案的工作指引和價值導向，不斷加強規范執法的辦案意識和辦精品案件的意識。目前，司法體制改革正在大力深入推進，要借助此次契機加大宣傳力度，增加辦案人員對案件質量評查的理解和支持，降低評查工作的阻力和誤會。

案件評查工作是一個系統的工程，既需要業務部門、辦案人員的配合，又要需要評查辦的組織、協調等。要強化責任意識，明確業務部門、辦案人員、評查辦及評查人員職責，既各司其職又相互配合，防止在評查時出現推諉扯皮的現象。同樣，負責監督管理職責的案件管理辦公室如果因故意或者重大過失怠于行駛或者不當行使監督管理權，導致司法辦案出現嚴重錯誤的，也應當承擔相應的司法責任。

（二）充分利用統一業務應用系統實現實時評查，逐步建立網上評查體系

（1）發揮流程監管作用，關鍵節點嚴格審核。案管辦在流程監控方面要充分發揮流程監管員的作用，在流程節點如退回補充偵查、移送審查起訴、裁判結果審查等關鍵節點上及時進行文書審核及案卡填錄情況審核，發現問題及時提醒辦案人員。比如案件在移送審查起訴節點時，如果辦案人員未制作一些重要文書，流程監管員口頭提醒或定期予以通報。

（2）利用送案管理的功能，嚴把案件出口關。送案管理是案件的出口關，因此充分利用送案管理的審核把關作用，在統一業務應用系統中進行相應的審查和復核，確保已審結的案件線上、線下同時進行、紙質卷宗與電子卷宗文書保持一致，對于案卡填寫不完整、不規范、不符合送案條件的案件，以及文書使用不規范的案件及時要求辦案人員補充或退回案件，實現規范化執法的目標。

（3）建立網上案件質量評查系統，逐步實現案件評查信息化。有條件的檢察院可以考慮開發網上案件質量評查系統，與統一業務應用系統進行對接，這樣不僅實現了案件評查由傳統的事后評查模式向事中評查的拓展，更能促進評查程序的規范化以及案件質量的提升。省院《標準》中不僅綜合規定了被評查案件評價種類，在分則中更是對自偵、公訴、偵監、民行、控申等業務部門辦案行為從實體上、程序上進行規范，可以根據該《標準》針對各業務科室制定更加具體、便于操作、符合檢察司法體制改革目標的網上評查系統。通過網上評查系統與紙質卷宗進行比對，從中發現案件存在的質量問題，推動案件質量評查工作的常效運行。

（三）建立完善的評查標準體系，強化評查效果

案件質量評查標準既是案件質量評查的尺子，又是規范司法行為的指揮棒，建議檢察機關盡快完善評查標準體系，最大限度地降低評查標準的主觀性，使評查標準預先取得辦案人員的認可。

（1）針對各業務部門特點，細化評查標準。根據各業務科室的辦案特點，制定明確、細致、規范的涵蓋各業務科室的案卷評查標準及法律文書標準。一是制定業務部門卷宗標準卷。包括卷宗封面、目錄、卷內材料裝訂順序等有明確細致的要求，為辦案人員和評查人員提供重要的參考。二是制定類案法律文書的制作標準。由評查辦根據上級院的每類法律文書樣本及各業務科室的實際情況制定法律文書格式樣本，包括文書編排、簽名、印章、法律語言表述等方面的具體內容，作為法律文書是否規范的評價標尺。

（2）從實體、程序等方面，細化評分標準。除了針對各業務科室制定相應的評查標準，確保評查工作有序進行，建立完善的評查標準體系更重要的是細化評分標準，為評查結果的應用與轉化奠定基礎，實現案件評查的目的。可以從卷宗裝訂質量、實體、程序三方面對評查案件以20：40：40的比例分值劃分，將案件質量評判為優秀、合格、有瑕疵、不合格四個等級，全面、客觀地反映案件整體水平。同時，從實體、程序上再進行細化評分細則，從法律事實認定、法律適用等八個方面逐項進行細化每條分值，對于有發現案件重要線索、追漏罪（犯）、抗訴、立案監督等情況，可以相應加分。

（3）建立獎懲制度，強化評查結果的應用。案件評查是一個先糾錯、再防錯、后創優的過程，糾錯、防錯可以提高辦案人員的業務能力和責任意識，創優可以強化案件質量，更重要的是讓辦案人員在評查中橫向比差距、縱向比進步。評查部門對于評查的個案，可以通過局域網通報、整改的方式，讓案件質量公開透明，起到警示作用，從而減少問題再發生；對于普遍性、傾向性、類型化的問題，著重加強研究，通過集中講評、多方探討的方式解決。建議評查部門建立獎懲制度，針對辦案人員建立干警執法檔案，將評查出的具體情況分類詳細記錄在案，作為辦案人員年終考核、獎懲及晉升檢察官員額的重要依據。同時，每年定期舉行案件質量評優活動，評選出辦案能手、辦案質量高手等，進行物質與精神的雙重獎勵，多方舉措激勵辦案人員提高案件質量。