行政執法中的自由裁量權存在的問題及對策研究

任福林

0引言

行政自由裁量權是指行政主體依據法律、法規賦予的職責權限，基于法律、法規及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權力。在行政執法實踐中，對如何認識行政自由裁量權、如何制約行政自由裁量權及如何加強和完善對行政自由裁量權的運用和控制等問題越來越引起關注。行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力，它是行政權力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權限，也是現代行政的必然要求。

何謂行政自由裁量權？概括地講，行政自由裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和范圍內，依據法定職權和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。它是現代行政權的核心，是一種真正的和實質的行政權力。自由裁量權在我國的工商行政管理行政處罰中顯得尤為重要。這是因為：首先，工商行政管理監管的違法行為涉及的內容廣泛，情況復雜、變化迅速，法律、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得明確具體，詳盡無遺；其次，工商行政管理監管對象的專業性、時間性、地域性很強，法律、法規不應該對行政處罰作過于僵化的硬性規定；第三，我國目前的工商行政管理法制尚不夠健全，有些內容不夠完備，表現出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規尚無具體的實施細則或實施辦法。在具體的工商行政管理行政處罰中，自由裁量權主要表現在以下六個方面：

1處罰種類的自由裁量

我國現行工商行政管理法律、法規、規章規定，工商行政管理行政處罰主要有責令改正、罰款、沒收違法產品、吊銷營業執照、沒收作案工具等。對某一應受工商行政管理行政處罰的違法行為，到底應如何決定處罰的種類呢？根據處罰法定原則，當然要依據法律、法規的規定來決定。現行工商行政管理法律規定了兩種類型：第一，確定型。即對某種違法行為，工商行政管理法律明確規定了處罰種類和幅度，應給予某種行政處罰。如《中華人民共和國產品質量法》第49條：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第二，選擇型。即對某一違法行為，工商行政管理法律規定了可以選定處罰種類、幅度。如《中華人民共和國消費者權益保護法》第50條：“經營者有下列情形之一的，……；法律法規未作規定的，由工商行政管理部門責令改正，可以根據情節單處或者并處警告、沒收違法所得、處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款，沒有違法所得的，處以一萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓、吊銷營業執照：……”。

2處罰幅度的自由裁量

即法律對違法行為罰款、等罰種的設定，都規定了法定的處罰幅度，行政機關只能在法定的處罰幅度內對違法行為人予以處罰。如：在對罰款數額的具體規定中，有的只規定了上限，有的既規定了上限，又規定了下限。如《糧食流通條例》第45條二款：“倒賣陳化糧或者不按照規定使用陳化糧的，由工商行政管理部門沒收非法倒賣的糧食，并處非法倒賣糧食價值20%以下的罰款……”，又如《無照經營查處取締辦法》第16條：“當事人擅自動用、調換、轉移、損毀被查封、扣押財物的，由工商行政管理部門責令改正，處被動用、調換、轉移、損毀財物價值5%以上20%以下的罰款；拒不改正的，處被動用、調換、轉移、損毀財物價值1倍以上3倍以下的罰款。”從現有的工商行政管理法律規定中可以看出，罰款是所有行政處罰中用得最多、最廣的一種，也是工商行政管理部門運用自由裁量權最頻繁的一種。在此，關鍵在于把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。

3選擇方式的自由裁量

即行政機關在選擇具體行政行為的方式上，允許選擇的自由裁量權。如第三十九條查封、扣押的財物應當妥善保管，嚴禁動用、調換或者損毀。

對容易腐爛、變質的物品，法律、法規規定可以直接先行處理的，或者當事人同意先行處理的，經工商行政管理機關主要負責人批準，在采取相關措施留存證據后可以先行處理。

雖然這里的“可以”為不宜長期保存的貨物、物品提供了“先行變賣”的法律依據，但先行變賣其他貨物或物品就是濫用自由裁量權。

4判定情節輕重的自由裁量所謂情節是指事物發生、發展的因果關系和演變過程

工商行政管理部門查處違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。

在工商行政管理法律中，有不少法條規定的是酌定情節。即在量罰時，需由工商行政管理部門酌定違法情節的范圍、程度和輕重。法條中經常可見“根據不同情節、視情節嚴重、造成嚴重后果”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽憑執法人員去判定。如《中華人民反不正當競爭法》第22條：“經營者采用財物或者其他手段進行賄賂以銷售或者購買商品，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，監督檢查部門可以根據情節處以一萬元以上二十萬元以下的罰款，有違法所得的，予以沒收。”

5選擇行為時限的自由裁量工商行政管理法律法規中有些法條所規定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規定履行的期限，也未規定其履行的幅度

如《中華人民共和國公司登記管理條例》第63條：“公司變更登記事項，未按規定辦理有關變更登記的，由公司登記機關責令限期辦理；逾期未辦理的，處以1萬元以上10萬元以下的罰款。”等規定。在這種情況下，工商行政管理部門就必須根據客觀情勢運用自由裁量權對履行的期限作出明確、具體的規定，規定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執法，過短或過長都是不適當的。

6處罰執行的自由裁量

《行政訴訟法》第六十六條規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行。說明在具體行政行為的強制執行上存在“可以”的自由裁量權。