淺談我國農村集體土地征收存在的問題

察新偉

近年來，為積極實施新型城鎮化戰略，加快推進城中村改造，讓更多群眾享受到改革發展帶來的實惠，各地開始大量征收農村集體土地，農村房屋拆遷數量不斷增加，征收難度越來越大，征收拆遷糾紛已成為當前社會各界共同關注的熱點。本文主要對目前農村集體土地征收中存在的問題進行分析，并提出合理化建議。

一、農村集體土地征收中存在的問題

（一）缺少相關的法律、法規依據

我國國有土地上房屋的征收與補償，從1991年的《城市房屋拆遷管理條例》到2001年的《城市房屋拆遷管理條例》，再到2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》，是一個逐步完善的過程，對國有土地上房屋的征收與補償進行了全面而系統的闡述。但是，集體土地上房屋的征收，由于情況比較復雜，我國目前還沒有制定和頒布專門的法規，《土地管理法》只規定了征用集體土地的相關程序，而對征地過程中的房屋拆遷操作辦法及相應的補償標準并沒有專門的闡述。

（二）權利保障的缺失

我國征地程序沒有充分體現對農民知情權、參與權的保障，容易激化征地過程中已有的矛盾。正常的征收程序應當包括：申請征收土地的地方政府報批、農用地轉用審批、土地征收審批、土地征收公告、辦理補償登記、補償公告、聽取被征收人意見、補償、交付土地等內容。報批、審批等過程本就是一個由政府主宰的、封閉的決策過程，被征地農民是無法參與的。一些地方政府為節省時間和成本甚至將公告程序、聽取意見程序都予以省略，導致被征地農民的權利受到侵害。正是由于征收工作不透明、被征地農民參與程度低、征地政策宣傳不深入、村民會議不事先公布、聽證權不主動告知、調查確認臺賬不認真核實等問題，造成被征地農戶對征地工作心存疑慮。

（三）補償標準過低

由于目前我國還沒有制定和頒布專門的集體土地征收與補償條例，很多地方政府在征地拆遷過程中，繞開國務院或者省政府，直接以市級人民政府的名義，出臺相關的紅頭文件進行集體土地征收，并根據本市的情況制定相應補償標準。而大部分市級人民政府自己制定的補償標準會相對比較低，而被征收人的期望值又過高，這就會激發了征收人與被征收人之間的矛盾，加大了征地拆遷的難度。

（四）執法不嚴、缺少監督

在農村集體土地征收拆遷過程中，會涉及到多個部門的共同參與。在現實生活中，一些地方的基層干部存在截留補償款、方便關系戶等執法不嚴的行為。比如一些不符合安置政策的卻給安置，同等條件下的其他戶卻沒有得到安置，這必然會引起其他戶的攀比心理，無形中就會引起公憤，對拆遷工作的順利進行帶來難度。而現實中又缺乏有效的監督機構，村民上訪無果，政府部門來回踢皮球，嚴重損害了村民的利益，又影響了政府的公信力。

（五）政策與現實存在矛盾

在征收拆遷補償方案制定合理的情況下，執行補償原則是被廣泛認可的。但對于個別的、特殊的情況按原則辦事就很難進行，尤其在農村集體土地征收中，由于歷史原因，被征收人權屬資料不明晰的情況十分普遍。比如被征收人的房屋無土地使用權證或無房屋所有權證等。按現有政策規定，可能會被認定為違章建筑或者只給一定的貨幣補償，顯然違背了通過征收拆遷改變當地經濟環境、改善村民生活狀況的初衷。對于為了實現建設和諧社會的發展目標，在依法拆遷，合理補償的基礎上，應當建立公平合法的特殊問題處理機制，尊重歷史，靈活解決現實問題，有效促進征收拆遷的進程。

（六）個別釘子戶的存在

在征收拆遷補償方案制定合理、執行補償原則被廣泛認可的情況下，總會有個別的所謂的“釘子戶”存在。他們往往強調個人利益，經常上訪、漫天要價。這部分人數雖少，但本事卻很大，經常去省、北京上訪，他們給人造成一種錯覺就是“把事兒鬧得越大，得到的補償就越多”，近年來出現的一些“天價”補償，以及輿論對“最牛釘子戶”的報道及熱議，更引得被征收人的群起效仿，進一步加劇了征收拆遷工作的難度。

二、完善集體土地征收法律制度的建議

（一）盡快出臺集體土地征收與補償條例

根據《中華人民共和國立法法》第八條規定：“對非國有財產的征收只能制定法律或授權國務院制定行政法規”，應盡快出臺專門的集體土地征收與補償條例，按照現有政策文件的實踐效果制定相應的征地程序規定，明確禁止地方政府制定的規章不得與上位法相抵觸，并由地方政府規章進一步明確本地區最低征收補償標準。

（二）完善政府法律顧問制度

政府法律顧問制度，是現代法治政府所需要的、一項對促進政府部門依法行政行之有效的制度措施。中共十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”，中共十八屆四中全會進一步強調“積極推行政府法律顧問制度”、要保證法律顧問在“推進依法行政中發揮積極作用”。按照普遍建立法律顧問制度的要求，吸納律師擔任各級黨政機關、人民團體、企事業單位法律顧問。在我國土地征收過程中，要充分發揮法律顧問的作用，為征地拆遷出具法律意見，做到合法拆遷、合理拆遷。

（三）完善被征收人權利救濟制度

行政裁決在解決拆遷糾紛中還是能發揮重要的作用，必須要保證裁決制度的中立和公正，必須完善相關的裁決程序，建立專門的、獨立的行政裁決機構。同時訴訟制度應當成為拆遷糾紛有效的解決途徑，應當通過保障司法獨立和司法權威，落實法院對所有拆遷糾紛的最終裁判權。除了訴訟制度解決拆遷糾紛外，信訪、申訴、行政復議也應當在房屋拆遷糾紛解決中發揮作用，建立協商調解平臺，妥善解決拆遷中出現的矛盾和糾紛。

相信隨著我國土地征收法律制度的完善，政府統籌作用的發揮，堅持群眾自愿、讓利于民的原則，靈活合理確定征收補償標準，集中妥善安置村民，定會實現合法征地、和諧征地。