淺談高速公路PPP融資模式的法律問題與應對策略

□岳 江

（甘肅省交通投資管理有限公司 甘肅 蘭州 730030）

淺談高速公路PPP融資模式的法律問題與應對策略

□岳 江

（甘肅省交通投資管理有限公司 甘肅 蘭州 730030）

本文從高速公路開展PPP融資的意義著手分析，并重點研究了相關法律問題以及應對策略，希望能借此促進高速公路PPP融資模式發展。

高速公路；PPP融資模式；法律問題；策略

1 高速公路PPP融資的優勢分析

1.1 緩解資金壓力

按以往情況，高速公路公司通常會借助銀行貸款，來達到建設高速公路這一目的，而過度依賴銀行，不僅會給未來建設帶來極大的資金壓力，還會提高企業的資產負債率。現今，部分高速公路企業開始用PPP融資模式來代替傳統融資模式和銀行貸款，這主要是因為，高速公路PPP融資模式能在極大程度上緩解資金壓力。一方面，高速公路PPP融資模式能吸引大量社會資本投資者，聚集大量資金；另一方面，這一模式還可以向特許經營公司籌集部分資金。另外，高速公路PPP融資模式還有利于資金來源結構的優化，這是因為PPP融資模式下的資金來源渠道比銀行貸款更合理、更科學。但是高速公路PPP融資模式并沒有完全解決資金壓力問題，再次籌資壓力依然存在。

1.2 投資者所獲回報合理

公路PPP融資模式能為投資者帶來合理的回報，這是因為投資者進行投資主要考慮投資風險、資金流動性等，而這一融資模式的風險小。就PPP融資業務而言，高速公路公司從事這一業務所承擔的融資風險較低。這一方面表現在交通運輸部門風險低、責任小。交通運輸部門作為政府代表，并不需要實質參與到高速公路收費權資產證券化的具體過程中，而只需要遵守相關法律規定，滿足相關條件和要求，做好風險防范工作。另一方面表現在交通運輸部門和高速公路公司不必承擔收費權證券化產品的債務。從實際情況出發，投資者風險是與收費權證券化資產的未來收益息息相關的，并不能根據高速公路公司的信用情況和資產狀況進行分析、判斷，而且證券化資產債權人不能向高速公路公司實行追索權。

2 高速公路PPP融資模式的法律問題

2.1 有關特許經營協議的法律問題

特許經營協議作為合作雙方開展具體工作的基礎，在維護雙方權益、避免不必要麻煩等方面具有重要作用，然而與特許經營協議有關的法律問題經常出現在高速公路PPP融資模式中。特許經營協議涉及的內容眾多：具體來說，它不僅包括具體的投資計劃、融資方案，還有項目前期工作計劃，甚至還包含運營、服務、收入、回報等方面的具體細則，所以出現的糾紛也多種多樣。

2.2 有關合作伙伴選擇的法律問題

雖然，我國PPP模式的采購方式多樣，但《政府采購法》和《招標投標法》規定，我國高速公路建設必須以招投標方式來選擇合作伙伴。從實際情況出發，高速公路PPP融資模式，在合作伙伴挑選方面的法律問題，主要出現在其局限性中，比如：招標方的招投標文件做假產生的糾紛。而挑選合作伙伴的局限性主要有以下兩方面內容。第一，招標文件傳統化，缺乏靈活性。這主要是因為相關法律對招標文件的要求較嚴，幾乎沒有給相關人員提供創新、改革的空間。其中，招標文件必須包括投標報價、招標項目實施技術，擬簽訂合同的具體條款等實質性內容。而且如果要對招標文件進行澄清或者修改，那么必須在特別的規定時間內完成。由于投標文件是根據招標文件進行編制的，所以投標文件與招標文件一樣，靈活性較弱。另外，由于招投標文件幾乎不可能一次達到要求，所以在多次反復的修改中，內容的靈活性逐漸減弱。另一方面，如果招標人數太少，那么合作伙伴的選擇風險將極大。現今社會，極易出現信息不對稱現象，而且因為高速公路PPP融資模式較復雜，招投標成本較高，所以會出現投標人數較少的情況。

3 高速公路PPP融資模式法律問題的應對策略

3.1 特許經營協議糾紛解決方案

《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》指出，解決糾紛的使用辦法有協商、行政復議、行政訴訟等，而關于如何解決高速公路PPP融資模式中特許經營協議糾紛，業內存在較大的爭議。具體來說，雖然《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》沒有明確指出高速公路PPP融資項目中的特許經營協議糾紛應如何解決，但它提出可用行政訴訟或行政復議，來解決特許經營者的行政行為爭議。而《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法（征求意見稿）》中的第48條就這一問題給出了兩種建議。第一，如果是在特許經營協議的履行上發生爭議，那么雙方應進行協商。若協商未達成一致意見，那么特許經營者和相關機關可依據民事訴訟法提出民事訴訟，或者依照仲裁法提出仲裁要求。第二種建議是依據糾紛的嚴重程度，來給出具體解決策略的。即如果政府方沒有依法履行責任，那么可進行陳述和申辯；如果雙方都未按規定條約履行，那么可提出行政復議申請；如果政府違法變更具體條約，侵害到對方權益，那么可提出行政訴訟。其實，為了解決高速公路PPP項目中的特許經營協議糾紛，一方面應在嚴格遵守法律規定，接受其他法律文件、規章約束的基礎上，允許并鼓勵合作雙方通過協商解決糾紛。另一方面，相關人員還可以進行行政復議或者行政訴訟，來達到解決糾紛的目的。值得注意的是，如果當事人在特許經營協議中約定了仲裁方式，那么應按照仲裁方式，進行民商事仲裁。

3.2 合作伙伴選擇糾結解決方案

由于采用招投標方式，來選擇合作伙伴的靈活性較差，所以極易致使糾紛出現。為了解決甚至避免這些糾紛，相關人員可以對招投標文件的內容進行具體劃分，即不改變不能變更和調整的核心條款，而是在此基礎上增加非核心條款，并鼓勵相關招標單位在非核心部分盡量展示自身優勢、展現自身魅力。另外，相關人員，還可以建立一個可變的過程，也就是說，當投標者達到基本要求，后續工作通過雙方溝通交流，來磨合、商討。這樣不僅風險共擔，利益共享，創新性還會得到提高。面對招標人數較少帶來的風險糾紛，首先，政府應完善相關法律法規，為投資者提供良好的投資判斷依據，幫助他們打消不必要的顧慮。其次，增強投標吸引力。這不僅需要明確招投標中的風險分擔情況，還需要確定合理的投資回報方式，來保證投標者的收益水平，并努力減輕企業參加招投標的成本負擔。最后，承辦方還應突出招標收益，加大宣傳力度。

結束語

通過上文的分析可知，研究高速公路PPP融資模式的法律問題及其應對策略具有重要意義。一方面，只有明確了高速公路PPP融資模式中的具體法律問題，才能對癥下藥，才能在最大程度上提高融資模式的質量與效率，推動高速公路建設。另一方面，解決高速公路PPP融資模式的相關法律問題，有利于相關法律的完善與優化，有助于降低相關司法糾紛的出現概率，另外由于高速公路PPP融資模式的風險性較低、渠道較多，所以在活躍金融市場，推動我國經濟發展等方面意義重大。然而，將高速公路PPP融資模式法律問題的具體對策落到實處，并促使其發揮理想效果，并非是一朝一夕就能完成的，這不僅需要能力強、經驗足、素養高的專業人員通力合作，還需要政府給予相應的支持與幫助，更需要社會公眾積極配合和大力參與。

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1004-7026（2017）10-0100-02

F542;F283

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.071