高校監督執紀中存在的問題及對策研究
——對標中央監督執紀工作規則和省紀委實施辦法

馬 磊，賀 斌

（昭通學院 紀檢監察審計處，云南 昭通 657000）

● 政治學研究

高校監督執紀中存在的問題及對策研究
——對標中央監督執紀工作規則和省紀委實施辦法

馬 磊，賀 斌

（昭通學院 紀檢監察審計處，云南 昭通 657000）

《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》和云南省紀委《貫徹〈中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）〉實施辦法》，對紀律檢查機關監督執紀工作的主要方面和權力運行的各個環節作出了明確規定，是各級紀律檢查機關今后監督執紀工作的根本遵循。由于機構設置和人員配備有別于地方紀律檢查機關，高校紀律檢查機構如何結合自身實際，嚴格執行工作規則和實施辦法是一個不能回避的重要問題。結合高校監督執紀工作實際，在分析高校執行工作規則和實施辦法中存在的問題基礎上提出初步的解決建議。

工作規則； 實施辦法； 監督執紀工作

一、高校執行中央監督執紀工作規則和省紀委實施辦法存在的問題

十八屆中紀委七次全會審議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（以下簡稱“工作規則”），為紀律檢查機關樹立了行為規范，是紀律檢查機關構建自我監督體系，推進治理體系和治理能力現代化的重要手段。云南省紀委《貫徹〈中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）〉實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”）對工作規則進行了細化，對紀律檢查機關監督執紀工作的主要方面和權力運行的各個環節作出了明確規定。工作規則和實施辦法體現了中央和省委、省紀委規范權力運行、嚴防“燈下黑”的決心，表明了中紀委和省紀委對監督執紀工作精細化推進的要求，是各級紀律檢查機關今后監督執紀工作的根本遵循。隨著全面從嚴治黨的不斷深入，對高校紀律檢查機構監督執紀工作的要求越來越高，按照工作規則和實施辦法的要求，監督執紀不僅要公平公正，還要以看得見的方式來體現公平公正。但是在執行工作規則和實施辦法過程中，高校不同程度存在一些問題。這些問題如果不加以解決，不僅會影響監督執紀工作的開展，甚至會影響到監督執紀工作的合規性。

（一）機構設置與工作規則和實施辦法的要求不相符

工作規則第十二條就信訪舉報和問題線索的受理作了明確規定?！凹o檢機關信訪部門歸口受理同級黨委管理的黨組織和黨員干部違反黨紀的信訪舉報，統一接收下一級紀委和派駐紀檢組報送的相關信訪舉報，分類摘要后移送案件監督管理部門?！薄鞍讣O督管理部門統一受理巡視工作機構和審計機關、行政執法機關、司法機關等單位移交的相關問題線索?！雹賹嵤┺k法第十四條第三款規定“其他信訪舉報件由黨風政風監督部門按照干部管理權限協調交辦?！雹俟ぷ饕巹t和實施辦法中提到的信訪部門、案件監督管理部門和黨風政風監督部門，在地方縣級以上紀委，都有相對應的部門承擔相應的職責，如信訪室、案件監督管理室和黨風政風監督室。但是在很多高校紀委的機構設置中，紀委和紀檢監察處（有的學校叫監察室，有的學校叫紀檢監察審計處）合署辦公，案件監督管理和黨風政風監督只是作為紀委的工作職責加以列明，在紀檢監察處的下設機構中，除了信訪部門以外，許多高校并沒有獨立設置案件監督管理部門和黨風政風監督部門，甚至沒有專門承擔案件監督管理和黨風政風監督的工作人員，這樣容易導致受理信訪舉報和問題線索時職責不清。

（二）監督執紀工作存在不符合實施辦法規定的情形

省紀委以云紀發〔2017〕5號文印發實施辦法時并沒有針對包括高校在內的事業單位（原文寫的是“各州（市）紀委，省紀委各派駐（出）機構，委廳機關各部門”），實施辦法在第九章附則也沒有確認事業單位如何執行實施辦法的規定。但包括高校在內的全省事業單位紀律檢查部門把工作規則和實施辦法作為今后監督執紀工作的根本遵循，這是毫無疑問的，這就帶來一個問題。實施辦法第十七條、第二十四條、第二十七條、第三十條、第四十三條和第五十五條都提到了一個詞——“室務會”。其中，第十七條、第二十四條、第三十條、第四十三條就線索處置、談話函詢和立案審查，要求案件承辦部門召開室務會對案件進行討論分析形成承辦部門意見，報分管領導審核。第二十七條就初步核實要求承辦部門召集室務會，綜合分析初核情況，提出處置建議。第五十五條就審理要求承辦人在對案件進行審核后，提交室務會形成審理報告。召開室務會是集體討論研究案件，群策群力、民主集中的體現，但對于高校，基本不具備召開室務會的條件。很多高校的紀檢監察室（或叫紀檢監察科，屬于紀檢監察處的下設科室）的人員配置就是1—2人，召開室務會不具有實質意義。而對于信訪件和問題線索，本來應該由紀檢監察室先行處置，但由于高校紀檢監察室人員配置少，一些高校的慣用做法是成立調查組，由紀檢監察處的領導擔任組長、副組長，紀檢監察室的人員為成員，以調查組的名義對案件進行調查核實。這樣做本無可厚非，但名不正則言不順，調查組的成立“師出無名”，與實施辦法的規定不相吻合，可能會給工作造成被動。比如，以調查組的形式對違紀黨員調查處理，一旦被處理黨員以調查組違反實施辦法的規定，沒有召開室務會、沒有提請分管領導審核或審理報告不是提交室務會形成為由主張調查組程序違規，那么如何來認定調查組的調查程序是否合規？如果認定調查組的調查程序合規，那么依據何在？

（三）高校紀檢機構在案件審理環節存在困難

有別于地方紀檢機關，高校紀檢機構一直以來很少面對黨組織和黨員違反黨紀、依照規定應當給予紀律處理或者處分的案件和復議復查案件，有的高校甚至從來沒有審理過案件。隨著全面從嚴治黨的不斷深入，越往后執紀越嚴，高校紀檢機構不可避免地要進行案件審理。但是高校紀檢機構在案件審理環節存在兩個方面的困難。一個是人員的問題。正如之前所述，高校的紀檢監察處一共就是那么幾個人，接到信訪舉報和問題線索，成立核查組、審查組或是審理組，從領導到工作人員，大家齊上陣。那么問題就來了，一旦案件要進入審理環節，誰來成為審理人員？工作規則和實施辦法規定，“堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理”，“堅持復議復查與審查審理分離，原案審查、審理人員不得參與復議復查。”查審分離是為了避免審理人員形成先入為主的個人主觀傾向，保證案件的公平公正審理。可問題是，紀檢監察處的主力軍都已經在案件審理前亮過相，如何保證審理環節有專業紀檢人員參與其中從而公平公正審理案件？另一個是能力上的問題。工作規則第三十九條第二款規定，“審理工作應當嚴格依規依紀，提出紀律處理或者紀律處分的意見，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合規?！睂嵤┺k法對此做了進一步的明確規定，在第四十六條證據確鑿部分，要求“綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑?！迸懦侠響岩墒切淌略V訟中對被告人定罪量刑證據的證明標準，比民事訴訟中高度蓋然性的證明標準要高得多。實施辦法將其作為審理案件時證據確鑿的標準，可見省紀委對案件審理的重視和慎重。所有證據要排除合理懷疑，需要審理人員豐富的辦案經驗和高度專業知識，否則案件審理完成后才發現有的證據不能排除合理懷疑，就會對辦案質量造成影響。

二、相關意見建議

（一）完善高校紀檢機構的機構或人員設置

高校紀檢機構的機構設置雖然不必和上級紀委機構一一對應，但一些工作部門基于職能的專門性，其設立還是很有必要的，如紀檢監察室、信訪室、監督管理室、黨風政風監督室等。紀檢監察室基本上高校都有設置。除此之外需要指出的是，監督管理室決不是可有可無的機構，其絕不僅僅起到對查辦案件的相關工作進行組織協調、對依紀依法安全辦案情況進行監督檢查的職能，更是踐行“信任不能代替監督”的體現，其和紀檢監察室一樣，應該作為高校紀檢機構的必備科室。如果出于編制限制和工作實際的考慮，也至少需要成立紀檢監察室和監督管理室，歸口受理信訪舉報的職能可由紀檢監察室承擔，黨風政風監督的職能可由監督管理室承擔。實在不能設立監督管理室，也必須對紀檢監察處的工作人員進行明確分工，安排專人具體負責信訪工作、案件監督管理工作和黨風政風監督工作，責任到人，防止受理信訪舉報和問題線索時出現推諉扯皮的情況。需要注意的是，負責案件監督管理工作的人不能在紀檢監察室工作，且和負責信訪工作的不能是同一個人，以保證監督管理職能的正常發揮。

（二）改變工作方式以適應實施辦法的規定

正如上文所述，以調查組的方式對案件進行調查核實存在合規性風險，建議高校盡量不要采用。需要指出的是，此處所說的“調查組”不是核查組、審查組或是審理組，后者是依據工作規則和實施辦法的規定成立，不存在違規的問題。如有可能，高校紀檢機構應盡量優先充實紀檢監察室，讓紀檢監察室的人員配置保持至少三人，這樣紀檢監察室的職能就能正常發揮。有信訪舉報和問題線索時，紀檢監察室打頭陣，不管是成立核查組還是審查組，都在紀檢監察室內部完成，嚴格按程序召開室務會，意見建議提請分管領導審核。如果紀檢監察室的人員配置不滿三人，可以考慮由分管副處長或其他科室工作人員參加，以紀檢監察室的名義處理信訪舉報和問題線索，嚴格按程序召開室務會，意見建議必要時提請處長審核。

（三）處置信訪舉報和問題線索時形成合理預見，為做好查審分離打前站。

人手不夠一直是困擾高校紀檢機構的現實問題，要利用有限的人力資源做好監督執紀工作，讓審查環節和審理環節都有精兵強將，就要學會“看人下菜”，在處置信訪舉報和問題線索時形成合理預見，以便進行人員的有效配置。具體來說，在線索處置時就應該考慮到會否進入審理環節，如果有審理的可能，就應該對人員進行分工，一部分負責調查核實，立案審查，另一部分留待審理的開展。比如，由副處長負責審理之前的環節，處長負責審理環節，或者反過來。這樣能最大限度保證審理質量。另外，按照工作規則第四十八條和實施辦法第六十五條的精神，各高校應該建立紀律審查人才庫，以備審查中需要時從人才庫中抽選。

（四）加強學習，為依規監督執紀奠定扎實基礎。

工作規則和實施辦法緊扣監督執紀工作流程，對工作各環節作出明確規定，涵蓋了監督執紀工作的主要方面和權力運行的各個環節。要保證監督執紀工作質量，必須加強學習，準確理解并熟練運用工作規則和實施辦法，但這還不夠。正如在行政法領域要求行政行為要滿足合法性原則和合理性原則一樣，筆者認為監督執紀行為在滿足合規性原則的同時也要滿足合理性原則的要求。合規性解決的是監督執紀行為的依據，而合理性原則則是為了限制紀檢監察人員的自由裁量權。要保證監督執紀行為既合規又合理，還需要理解工作規則和實施辦法規定的背后原理。另外，作為高校紀檢監察人員，還應該熟悉證據審核的相關要求，準確把握“排除合理懷疑”證明標準的基本原理，這樣才能保證監督執紀工作的質量。

三、小結

工作規則和實施辦法的施行不僅體現了對各級各類紀檢機構的高標準、嚴要求，更標志著中紀委和省紀委對監督執紀工作實體公正和程序公正的看重，對于全國、全省各級紀委的監督執紀工作具有里程碑的指導意義。筆者無意于工作規則和實施辦法的不足，相反，筆者認為任何規范隨著社會的發展都存在需要完善的地方。規范的生命就在于實施，也只有在實施中才能汲取經驗，從而不斷完善，這可能也是中紀委工作規則“試行”之意。有了規矩，才成方圓。作為紀檢人員，在發現自身工作和現有規范不一致時，應該通過合理的解釋規范去能動的適應規范，這樣監督執紀工作才能做細做實，也才是工作規則第五十五條第三款“委派駐紀檢組（派出紀檢機構），國有企事業單位紀檢機構，應當結合實際執行本規則”②的應有之意。

注釋：

①中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）[EB/OL]. 人民網，2017-01-20 http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0122/c64371-29041167.html

②云南省紀委《貫徹〈中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）〉實施辦法》

[1]朱進喜. 對高校領導干部管理監督存在的問題及對策[J]. 理論觀察,2015,(04):130-132.

[2]王娟,田芳. 高校紀委履行監督責任存在的問題和對策研究[J]. 法制博覽,2016,(20):308-309.

[3]張 磊. 地方高校領導干部監督工作存在的問題與對策研究[J]. 世紀橋,2016,(04):95-96.

A Research on Supervision and Executing Disciplines Problems and Countermeasures in Universities—— According to Rules of Supervision and Executing Disciplines of the Central Government and the Implementing Method of Yunnan Discipline Inspection Commission

MA Lei, HE Bin

（Discipline Inspection ＆ Audit DEP， Zhaotong University，Zhaotong 657000，China）

In Rules of Supervision and Executing Disciplines of Discipline Inspection Organ of CPC (try out) and the Implementing Method of Yunnan Discipline Inspection Commission, the main tasks of supervision and executing disciplines and every link of power operation of Discipline Inspection Organ have been clearly stipulated, which are the basic rules of supervision and executing disciplines for Discipline Inspection Organ at all levels. It is an important issue how university Discipline Inspection Department strictly implements the Rules and the Implementing Method according to its own characteristics because organization establishment and personnel allocation in universities are different from the local discipline inspection organ. Based on the actual condition of university supervision and executing disciplines, the paper analyzes the problems of universities in executing the Rules and the Implementing Method, and then puts forward some basic solutions.

rules； implementing method； supervision and executing disciplines

D262.6

A

2095-7408（2017）04-0008-04

2017-06-03

馬磊（1982— ），男，云南昭通人，講師，碩士，主要從事法學研究。