新生代農民工政治參與的制度困境及完善路徑

丁 云，顧韻婷

(北京工業大學 馬克思主義學院，北京 100124)

中國作為傳統的農業大國，農民群體數量龐大，其民主化進程與國家民主化發展程度密切相關。隨著城鎮化進程的推進，在改革開放和社會主義市場經濟建設時期產生并迅速壯大的農民工群體，逐漸產生了較為明顯的代際分化，年輕一代的農民工成為城市建設的生力軍。這一新興的農民工階層與上一代農民工相比，大多在城市出生或成長，受教育程度普遍提高，自身的權利意識更加清晰，開始追求除經濟平等以外的政治層面平等。然而在城鄉二元化的戶籍制度制約下，該群體目前仍缺乏進行合法、有序政治參與的良好的制度環境，其政治參與始終處于邊緣化地帶，政治權益無法得到有效的保障，政治利益表達機制及政治參與的自組織建設也都亟待進一步完善。

一、新生代農民工政治參與的特征

政治參與是公民通過一定方式參加政治生活，直接或間接地影響政府決策，表達政治意愿，實現政治權利的行為。[1]新生代農民工作為推動我國經濟建設，促進城鄉繁榮進步的重要群體，其政治參與程度直接反映了我國民主政治建設的完善程度。隨著城鎮化進程的推進，新生代農民群體也呈現出新的特征。

(一)政治權利意識更加明晰，功利化特征明顯

新生代農民工大多出生或成長于城市，對農村土地的依賴愈發減少，城市成為他們心中期待的歸屬地，“離土又離鄉”是目前該群體的普遍現狀。近年來，黨和國家出臺了諸多推動實現農民工市民化，以及保障農民工權益的政策與意見。隨著制度環境的改變，新生代農民工通過有序的政治參與來行使自身政治權利的意識愈加明晰。據全國總工會的調查報告顯示，“當權益受到侵害時，新生代農民工中因為怕被報復而不向有關部門投訴的只有6.5%，僅是傳統農民工的一半；采取投訴行為時，以集體投訴方式進行的(幾個人一起去投訴)，新生代農民工為45.5%，高出傳統農民工17.6個百分點”[2]。由此可見，在自身的基本溫飽得以保障后，新生代農民工群體已經逐步從追求經濟平等，過渡到追求包括政治平等在內的全面平等，以期在市民化的過程中更好地融入城市。

伴隨新生代農民工群體政治權利意識的覺醒，其政治參與行為還呈現出了較為明顯的功利化特征，政治義務感有待加強。大多數新生代農民工其實并不理解民主政治的意義何在，而是將其作為實現自身利益，尤其是經濟利益的一種途徑。維護自身利益往往是他們參與的主要驅動力。當涉及到該群體的切身利益之時，他們會通過維護自身權益的自發性行為，以政治參與的方式表達自身利益需求，使國家和政府為其發展提供更好的條件。

(二)政治參與能力有所提升，方式得以改善

權利意識的覺醒是進行有效政治參與的第一步，但僅有明晰的權利意識還遠遠不夠。由于政治參與能力的不足，上一代農民工在自身權益受到侵害時，大多選擇通過非制度化的方式加以解決，因此越發被隔離在合法有序的政治參與之外。

與父輩們相比，新生代農民工群體所追求的已經不僅是掙錢糊口或接濟家庭，而是更多為了尋求自身的發展。自小居住在城市讓他們有機會接觸更好的教育與培訓資源，據全國總工會《2015年農民工監測調查報告》顯示，截至2015年，受過高中及以上教育的農民工已經占到25.2%。[3]另有調查指出，在北方農民工的主要流向城市哈爾濱，新生代農民工中不識字或識字很少的人只占1.3%。[4]73

公民的受教育程度是決定其政治參與能力的主要因素。列寧在《在全俄政治教育委員會第二次代表大會上的報告》中提到：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語、謊話偏見，而沒有政治。”[5]200受教育程度的提升，能夠有效地幫助新生代農民工理解現行的法規政策，一定程度上消除其進行政治參與的自卑感，推動其從“旁觀者”轉變為“參與者”。因此，當新生代農民工的政治權利受到侵犯時，他們不再甘于沉默或者盲目地采取激進的方法，而是有意識地選擇有效、合法的形式維護自身權益。

除此以外，信息時代的到來使新生代農民工可以更大程度地通過運用新媒體網絡，尤其是手機這一通訊工具來了解時事社情。這種新型的方式對提升新生代農民工群體的政治參與能力起到了一定推動作用，幫助該群體打開了政治參與的新渠道，拓寬了自身的政治視野。

(三)政治效能感整體偏低，有序化參與不足

政治效能感是影響公民政治參與的一項重要心理因素，政治效能感強的人往往認為自己的政治參與行為能夠對整體的政治過程和政府行為產生較大的影響。[6]

新生代農民工群體的權利意識和政治參與能力雖然有所提升，但調查顯示，其政治效能感相較于上一代農民工卻沒有明顯的變化。例如當自身權利受到侵害時，有超過三分之二的受調查對象認為司法機構和行政機構難以秉公辦案和依法處理。[7]這種觀念層面上的熱情和現實層面中顯現出的消極態度，導致新生代農民工群體對自身的政治參與行為信心不足，長期徘徊在制度化政治參與的邊緣，不得不通過采取一些激進的手段以達成自身的政治訴求。

新生代農民工的政治效能感之所以始終偏低，很大程度上是受到了現行制度的制約，包括城鄉二元化的戶籍制度、選舉制度等在內，與現階段該群體的政治參與需求相比，都存在著不同程度的滯后性，從而束縛了該群體的政治參與行為。長此以往，將導致新生代農民工的政治參與意識趨于淡漠，對構建社會主義和諧社會以及民主政治建設產生消極的影響。

二、新生代農民工政治參與面臨的主要制度困境

改革開放之后，我國進入社會主義市場經濟建設時期，家庭聯產承包責任制的推廣和機械化工業的發展促使農民工群體迅速壯大。而新生代農民工作為一個新興階層，其自身也呈現出了新時期的新變化。隨著該群體政治權利意識的明晰和政治參與能力的提升，國家及政府出臺、改革了一系列諸如城鄉同比選舉人大代表制度、信訪制度等政策，以滿足新生代農民工日益高漲的政治參與需求。然而在城鄉二元制的戶籍制度制約下，處于邊緣化的新生代農民工群體在政治參與過程中仍然面臨著利益表達機制不健全、組織性不強的制度困境，阻礙其進行有序、合法的政治參與。

(一)城鄉二元制的戶籍制度難以突破

在城鎮化迅速發展的今天，戶籍制度成為了制約新生代農民工進行有效政治參與的主要客觀原因。自1958年全國人大常委會公布《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著我國城鄉二元化的戶籍管理制度被正式確立起，時至今日這一制度也未做出實質性的改變。包括選舉在內的我國主要政治參與形式的相關政策規定，也均建立于戶籍制度的基礎之上。

目前，新生代農民工群體長期生活在城市，與土地分離，無法在其戶口所在地進行政治參與。而按照現行戶籍制度的規定，該群體又無法取得城市人口身份，亦無法在城市參與政治活動。這種長期邊緣化的身份，不僅使新生代農民工的政治權利難以有效行使，政治權益難以保障，亦使其在權利受到侵犯時，只能選擇沉默接受，或被迫選擇非制度的政治參與，一定程度上影響了社會的穩定發展。

從歷史進程的角度來看，我國現行的二元化戶籍管理制度是有其原因的。工商業勞動和農業勞動互相分離是社會生產力不斷發展階段中不可避免的社會分工趨勢，正如馬克思在《德意志意識形態》中所指出的：“一個民族的生產力發展的水平，最明顯地表現于該民族分工的發展程度。”[8]68伴隨著社會發展的腳步，社會分工愈加明晰，以城市為重心的城鎮化進程不斷發展，城鄉差距亦在逐步拉大，二元化的戶籍管理制度也因此應運而生，按照不同群體各自的特點進行有針對性的管理。然而隨著機械化作業解放了大量農村剩余勞動力，戶籍也逐漸變成了身份上的劃分標準，成了新生代農民工身上的一個標簽。這一標簽帶給他們的自卑感和害怕被歧視的心理因素，也是阻礙其政治參與的重要主觀原因。新的社會時期，只有加快城鄉融合建設才能夠走向新的歷史階段。于我國而言，戶籍制度的改革也正是解決這一問題的根本舉措。

目前，新時期的戶籍制度改革仍未走出堅冰區。2016年起，部分城市開始嘗試建立和完善的積分落戶制度仍面臨著實施過程中的諸多問題。以北上深廣這些特大城市為首的高門檻的積分落戶制度，增加了新生代農民工市民化的成本。雖然目前該群體的收入在逐年增長，但是截至2016年，農民工的人均月收入也只有3275元。[9]城市中較為高昂的住房價格和生活成本使得新生代農民工群體中有部分人不得不放棄市民化的機會，或者消極地繼續“漂泊”。這種持續化的邊緣性身份將始終制約著其進行政治參與。因此從本質上看，積分落戶制度并沒有從本質上改變傳統的戶籍制度，只能成為一種過渡時期的過渡政策，只有加快進行城鄉融合的建設，才能從根本上解決這種二元化的體制問題。

(二)利益表達機制有待完善

新生代農民工群體政治參與的效能感偏低，很大程度上是因為利益表達機制的不健全，以至于其利益訴求與主張都無法與政府進行有效溝通。這其中，尤以人民代表大會的代表選舉制度為首。作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度是公民通過行使選舉權以實現政治參與、利益表達的基本制度。同理，通過選出足夠數量、能夠真正關心新生代農民工生存，表達新生代農民工切身利益的各級人民代表大會代表，也是該群體表達自身政治訴求、參與政府決策的一個重要方式。而現實中，農民工代表僅在全國人大代表大會中占據寥寥幾席，很難真正表達該群體的利益。若現行的選舉制度不能進一步加以完善，新生代農民工的政治訴求將難以表達，利益機制很難得以健全。

首先，選區劃分不合理的問題是影響新生代農民工有效行使其選舉權的一個重要因素。根據我國現行選舉法的規定，我國選區劃分以居住地為主，生產、事業、工作單位為輔，而居住地又以戶籍地為劃分標準。對于流動人口，選舉法規定“選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉”。但在實踐中，新生代農民工通常由于經濟和時間的限制導致絕大多數人無法在選舉期內回到選區投票，但也因為缺少選民資格證明以及與用人單位之間不穩定的雇傭關系而無法在流入地參與選舉。

除此以外，我國在縣級以下選舉人大代表采取的是直接選舉方式，這是我國新生代農民工群體行使其選舉權時的一個重要方式，但實施的過程中同樣面臨著諸多困境。根據我國1983年《全國人大常委會關于縣級以下人大代表直接選舉若干規定》的規定：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區代為投票。”在實際操作層面，“書面委托”是委托選舉中最難實現的條件。新生代農民工大部分剛剛在城市中立足，將書面委托送回原選區進行投票成為了他們額外的開支，委托程序上也不夠便利，所以極少有農民工為了行使投票權而特意履行程序。在農村地區，沒有書面選舉進行代投票、一人受到超過三人以上的選民委托進行投票的現象比比皆是。委托程序上的不足，也造成了部分鄉鎮地區在進行選舉的時候時常出現賄選、不正當拉票等等非法選舉的現象。如果這一制度不能完善，將無法建立有效的政治信任體系，新生代農民工的政治權利難以得到保障。

(三)政治參與的組織性不強

著名政治學家亨廷頓曾指出：“組織是通向政治權力之路，也是政治穩定的基礎。”[10]382新生代農民工流動性強，很難被流入地城市或鄉村社會組織所接納，即使加入其中，也往往處于邊緣化的狀態，其政治利益訴求難以得到有效的表達。因此，該群體往往寄希望于政府的救助。近年來，黨和國家為農民工市民化、維護農民工權益出臺了諸多政策與意見，例如2014年國務院出臺的《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》等。盡管政府將著力解決農民工問題放在工作的重心位置，但部分基層政府對于農民工群體還存在一定的排外心理，因此該群體的民意訴求無法引起政府的足夠重視，缺乏直接的溝通渠道。由于缺乏有序的組織和發言人，采取非制度化、非理性化的參與方式在新生代農民工群體中屢屢發生，他們試圖通過極端的集體罷工、自殺式威脅、暴力等手段來維護自身的利益，結果往往適得其反，嚴重影響了社會穩定。

傳統的公民政治參與往往以政府作為唯一組織者，政府組織下的政治參與，目的明確，組織結構較為完善，但參與者往往表現出參與感低、隨意性強的特點。隨著現代民主政治的不斷發展，在政府主導下的非政府化社會組織不斷涌現。這種以參與者利益和信念為核心的組織不但緩解了政府的組織壓力，同時使公民的政治參與力度得到有效提升，是未來我國民主政治建設中不可或缺的一個重要組成部分。近年來，新生代農民工工會、社會組織陸續涌現，旨在爭取和維護該群體的切身利益，嘗試將新生代農民工的政治參與引導向有序化的方向發展，逐步建立新生代農民工政治參與的自組織。但是經費缺乏、組織結構松散、組織人員經驗不足等，都是橫亙在這些農民工組織面前的現實問題。同時，這些組織大多屬于自發性質，極少能夠掌握話語權，加之社會對于農民工群體組織的接受程度偏低，想要成為政府和新生代農民工之間的有力媒介，還需要不斷地加以完善。

三、完善新生代農民工政治參與的路徑

(一)逐步實現城鄉融合的新型城鎮化戶籍制度

城鄉二元結構體制下的戶籍制度難以突破，始終是制約新生代農民工進行有序政治參與的根本原因。遠離農村又無法融入城市的尷尬現狀，使得該群體成為了政治邊緣化的角色。突破這一制度困境的根本，在于早日推進完成城鄉融合背景下的戶籍制度改革。

逐步實現城鄉融合的新型城鎮化是我國戶籍制度改革的目標，也是社會發展的必然趨勢。工業化進程的加快帶來了社會生產力的快速提升，使得農村在生產率提高的同時逐步解放了諸多剩余生產力，新生代農民工也隨著父輩的腳步走向城市尋找更加廣闊的發展空間。由于受教育程度的提高和在城市生活的時間更長，新生代農民工身上所體現的城鄉差距日益縮小。作為推動城市中經濟發展的重要力量，國家需要積極推動城鄉融合的戶籍制度的改革，真正實現農民工市民化。

完善社會福利政策是戶籍制度改革的基礎。戶籍制度本身的作用在于進行人口登記，維護社會的穩定，然而現階段我國的戶籍制度卻與諸多社會公共福利掛鉤。“一戶之差”讓新生代農民工在就業服務、醫療保障、接受培訓再教育等方面和城市市民之間存在諸多差異，造成該群體始終難以完全融入城市，也成為了戶籍制度改革面臨的一大難題。新時期的戶籍制度改革必須還原戶籍制度本身的功能，政府需盡快加強完善對待城市外來人口的社會福利政策建設，讓新生代農民工群體享受到和市民一樣的公共服務。并通過設立居住證或明確細化積分落戶制度解決新生代農民工的落戶問題，讓戶籍制度和福利制度逐步分離，使該群體盡早和城市居民享受同等的福利待遇，進一步推動城鄉一體化建設。

加快戶籍制度立法是戶籍制度改革的依據。目前，我國戶籍制度所依據的依舊是1985年頒布的《中華人民共和國戶籍法》，在新的時期已經有了一定的滯后性。自黨的十八大提出加快城鄉一體化建設之后，各地已經紛紛出臺了相關的政策進行改革，諸多新生代農民工流入的大省市包括京津冀、上海、廣州等地都已設立的居住證制度或完善積分落戶細則，與現行的法律之間也存在一定的差異。新時期，我國亟需對現行的戶籍法做出相應的修改，為戶籍制度改革提供法律層面的依據。各地方政府也應在實踐中不斷摸索、及時修改完善現行制度的不足之處，根據城市的承載能力制定切實可行的實施細則，理性接納，使得新生代農民工們面對政策不會望而卻步。在以人為本的同時，保障城市的可持續發展性，為國家立法提供可靠的借鑒依據。

完善農村土地流轉制度是戶籍制度改革的保障。農民群體的命運與土地息息相關，按照我國現行的規定，農民取得城市戶口必須以放棄農村土地為代價，這樣的土地流轉制度使得諸多新生代農民工不得不放棄城市戶口。即使新生代農民工相較于上一代農民工對土地的感情沒有那么深厚，主要經濟來源也非務農，但是他們的父輩和祖輩還留在農村，需要依靠土地生活。同時，不穩定的就業關系也使得該群體希望能夠保住土地為自己留有另一個生存空間。2014年中央全面深化改革小組第五次會議中所提出：“在堅持農村土地集體所有制的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分治、經營權流轉的格局。”這是我國新時期土地流轉制度的突破，從政策層面維護了集體土地所有者的權益，也使農民保有了土地經營權，提高了農村土地的生產率，進一步解放了剩余的勞動力。不但解決了新生代農民工的后顧之憂，更促進了城鄉之間的勞動力進一步流轉。實踐中不斷深化土地流轉制度的改革，使新生代農民工能夠放心走入城市就業，促進城鄉融合，為戶籍制度的改革提供有效的保障。

(二)著力健全現實平等的利益表達機制

為保障城鄉按同比例選舉人大代表的平權選舉，從法律平等真正過渡到現實平等，健全新生代農民工的利益表達機制，我國的人民代表大會制度仍需從以下幾方面加以完善。

首先，改變選區劃分不合理問題，逐步建立以實際居住地為主要依據的劃分標準，并取消生產單位等劃分依據。以居住地為單一劃分標準，不但在西方國家長期沿用，對城鄉一體化建設中的我國同樣具有借鑒意義。新生代農民工目前主要就業仍集中于建筑業、服務業等短期產業，與生產、工作單位之間的聯系并不十分緊密。而相較于其戶籍所在地，新生代農民工對實際居住地要更加了解，居住地的民生政策與他們更加息息相關，該群體也希望通過實際居住地的農民工代表來表達自身訴求。以居住地為選區劃分標準，不但能將流動中的新生代農民工群體納入選民范圍，也可以有效避免生產單位和戶籍所在地標準同時存在時可能出現的重復選舉，使選區內代表比例分配更加合理。當農民工有了暢通的訴求表達渠道后，其政治生活也能夠更好地融入當地，促進政治層面的城鄉融合。與此同時，非制度性的群體事件自然能夠減少，使社會穩定性進一步加強。

其次，規范委托選舉程序。委托選舉是新生代農民工基于政治信任將自己的選舉權委托他人代以表達的重要渠道。為了保障這一權利在執行的過程中不被濫用，新生代農民工的選舉意愿不被曲解，必須進一步規范委托投票的程序。其一，逐步取消對于電話委托、口頭委托的認可，強調書面委托的效力；其二，對于書面委托不應當局限于紙質的委托書，而是將新媒體應用納入其中，包括郵件、短信、微信等諸多文字表達渠道均應予以認可；其三，各選區應當在實踐中逐漸摸索適合本地的委托選舉規范。例如，2005年溫州沙城鎮的農民工群體就曾采取對委托選舉書進行公證的方式來規范投票流程。[11]這一流程的規范能夠保障新生代農民工在流入地進行有效政治參與，提升其政治參與的規范意識，同時從側面有力地減少賄選情況的發生。

再次，完善針對選舉的監督制度。各級人大代表肩負著選民的信任，其權利由人民賦予，必須接受選民的監督。對于新生代農民工而言，對人大代表進行有效的監督面臨著兩個值得擔憂的問題：其一是如果出現賄選等情況向有關機關檢舉揭發后，是否會遭到當事人的報復；其二是選舉監督這一行為本身需要投入大量的時間和精力，不但要求農民工本人有較高的維權意識，還需考慮監督成本問題。因此，需盡快完善人大代表的監督機制，建立選民舉報的保密和獎勵措施，保證選民的人身權和財產權不受侵犯，提高新生代農民工的監督積極性，解除其后顧之憂。其三，完善司法對于選舉監督的救濟范圍，將選舉中的各個環節都納入其中，而非單純局限在事后救濟。同時，新生代農民工對于人大代表監督感到力不從心，也是受到了信息不對稱的影響。政府應當從完善選舉信息公開入手，結合新聞媒體的力量，根據不同地區的區域特點，采用農民工群體能夠接受的方式方法，對選舉環節進行及時的信息公開，保障農民工群體的知情權，以便進行更好的監督。

(三)積極發展自主有序的政治參與自組織

為保障新生代農民工政治參與的有序化，提升該群體政治參與的自主性，我國未來應建立以政府為主導，工會、社會組織相協調發展的政治參與機制，積極建立新生代農民工政治參與自組織。

首先，政府需要逐步轉變執政理念，將部分權力逐步下放，真正做到“以民之所望為施政所向”，改變以政府為主體的單一化組織機制，積極發展在政府主導監管下的農民工工會及社會組織，構建多方共同管理、參與廣泛的組織形式。同時，政府還應當積極推動建立相對寬松、有序的公民政治參與環境，適當放寬新生代農民工組織的準入門檻，通過規范管理，加強與新生代農民工政治參與組織的溝通，建立有效的對話機制，增強農民工組織政治參與的效能感。

其次，新生代農民工工會及社會組織必須加強對其組織者以及參與者的培訓，幫助其通過提升自身政治參與能力以獲得更多的話語權；加強對新生代農民工有序政治參與的引導，增強政治教育，提升該群體的政治素養；主動宣講黨和政府的有關政策，在選舉期間積極組織投票，形成新生代農民工能夠真正實現自我認知、自我管理的良性組織運行結構。同時主動發揮橋梁作用，關心農民工在政治參與過程中出現的實際問題，積極發揮組織的溝通作用，幫助他們化解矛盾，排憂解難，切實維護他們的政治利益。除此以外，新生代農民工組織還應積極吸納各行業的精英群體加入，提升組織的管理水平。新生代農民工群體盡管在受教育程度和政治參與意識等方面較以往有了較大提升，但仍舊存在著參與程度低、理性參與不足等問題，需要通過高素質的管理者加以教育和引導，才能夠更為有效的進行有序有力的政治參與。

十八大以來，我國邁入了改革開放建設的新階段。面對新生代農民工這一新興階層日益高漲的政治參與需求與日益提升的政治參與能力，健全制度化的政治參與機制成為新時期社會主義民主政治建設的重要課題。就目前而言，二元化的城鄉戶籍管理制度下新生代農民工政治參與身份邊緣化、人民代表大會選舉制度的不完善以及缺乏有效領導和經驗的農民工組織，都是影響新生代農民工政治參與制度化的因素。因此，黨和政府必須著力完善現行的政策制度，為該群體進行合法、有序的政治參與創造良好的制度環境，積極推動城鄉融合的一元化戶籍制度建設，進一步完善相關的選舉制度建設和法律保障，推動新生代農民工政治參與的自組織建設，從而切實維護他們的政治權益，擴大有序化的政治參與，推動民主法治建設邁向新的高度。

[1] 馮靜敏.信息化時代我國公民網絡政治參與研究[D].河北農業大學，2014.

[2] 全國總工會新生代農民工問題課題組.關于新生代農民工問題的研究報告[N].工人日報，2010-06-21(001).

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