教育督導現代化：制度邏輯、現實挑戰與行動策略
——基于教育治理能力提升的視角

陳良雨1,陳 建

(1.電子科技大學 政治與公共管理學院，成都 611731；2.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

教育督導現代化：制度邏輯、現實挑戰與行動策略
——基于教育治理能力提升的視角

陳良雨1,陳 建2

(1.電子科技大學 政治與公共管理學院，成都 611731；2.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

教育督導對推進教育治理現代化進程具有重要作用。我國教育督導在現代化進程中基本上經歷了由行政管控向職能調適再到合規監管的制度邏輯轉型。但目前，教育督導仍面臨諸多實踐挑戰，如教育督導與大數據的相嵌問題、教育督導與教育行政執法的耦合問題、社會組織參與教育評估問題以及教育督導問責異體化問題。對此，應采取建立開放共享的教育督導大數據應用平臺，探索教育督導與教育行政執法的協同整合機制，構建多元合作的教育督導評估體系，完善教育督導多主體問責系統等行動策略，進而有效提升教育督導與教育治理現代化水平。

教育督導；教育治理；現代化

在教育治理現代化進程中，教育督導起到重要的助推作用，在義務教育的科學發展上，教育督導的意義更是舉足輕重。伴隨教育治理轉型的加劇，教育督導也處于由傳統向現代的轉型過程，即教育督導現代化。教育督導現代化是教育督導的理念、思維、方式、方法、途徑等系統的變革過程，在對傳統教育督導經驗繼承的基礎上，不斷創新方式方法，以實現與教育治理環境的適應，這是教育治理環境變遷對教育督導的新要求。與此同時，國家發展導向也賦予了教育督導新的使命。在2016年10月國家督學聘任工作會議中，不僅要求進一步深化教育督導改革，還將教育督導作為教育治理能力提升的重要工具，通過教育督導與教育治理能力的結合，推進教育治理現代化。由此可見，新時期的教育督導立足于教育治理問題的應對，具有較強的國家發展導向，教育督導現代化的現實價值凸顯。

從當前我國教育督導的研究狀況來看，將教育督導與教育治理現代化相結合的文獻相對匱乏。有的研究認為，在教育治理體系現代化背景下，教育督導的發展趨向在于“教育督導職能一體化、督導機構獨立化、督導方法科學化、督導人員專業化、督導實施社會化、結果運用規范化等”[1]；也有研究認為，“明確教育督導的職能和任務，‘督政’和‘督學’并重，評價與反饋相結合，完善督導制度，樹立以人為本的理念是構建現代化的督導體系，推進教育均衡發展的必然訴求”[2]。盡管有的研究涉及到教育督導的現代化過程，但僅僅散見于某一局部研究，仍缺乏研究的系統性。本文嘗試以教育治理能力提升為研究視角，來研究教育督導現代化過程遵循了怎樣的制度邏輯？又面臨怎樣的現實挑戰？要實現教育督導現代化又將采取怎樣的行動策略？通過對教育治理能力提升視角下教育督導現代化的研究，試圖為我國教育督導的科學發展提供思考方向。

一 教育督導現代化的制度邏輯

從制度演化的角度來看，我國教育督導在現代化進程中基本上遵循了由行政管控向職能調適再到合規監管的制度邏輯的轉型。行政管控制度邏輯下，教育督導突出政府自身能力，強化政府對教育領域的控制；職能調適制度邏輯下，教育督導也在與外部環境互動中發生轉變，突出對傳統督導職能的調整，強調政府督導職能的優化；在合規監管制度邏輯下，教育督導突出教育治理的綜合能力，既強調政府的監管能力，又凸顯社會力量對教育督導過程的彌補與參與。

1.行政管控制度邏輯：政府控制能力的突出

行政管控是計劃經濟時期的政府管理思維，與全能型政府相對應，突出政府的控制能力。從1978年左右鄧小平提出恢復視導制度到1993年《中國教育改革和發展綱要》出臺之前，我國教育督導延續了行政管控的制度邏輯，這一時期的教育督導發展模式主要體現為政府督導職能的強化模式。1986年，六屆全國人大四次會議通過的七五計劃，明確要求進一步加強教育事業的管理，并建立系統的教育評價和監督制度，從而強化政府對教育的評價與監督能力。1986年，《國家教委、國家計委、財政部、勞動人事部關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》中明確提出“國家和地方逐步建立基礎教育督學(視導)機構，負責對全國或本地區范圍內義務教育的實施進行全面的視察、督促和指導”[3]，要求督導機構對本區域內義務教育實施全面督導。1991年頒布的《教育督導暫行規定》，從制定目的來看，將加強教育工作的行政監督作為目的，實質是加強對督導對象的控制機制[4]；從制定內容來看，其關注點仍然是政府的督導行為，全然忽略督導對象的協調與合作，更不用說社會力量的參與。

這一時段的教育督導主要以政府職能的強化為主線，從制度文本中的“全面視察”、“行政監督”等語匯還體現出政府在教育督導中的管控思維，仍帶有全能型政府的痕跡。盡管在特定歷史時段下，政府的管控能力能夠起到一定的推動作用，但難逃“有限理性”的束縛，畢竟政府的精力、能力有限。畢竟，政府的全盤干預要么產生高昂的管理成本，要么產生能力赤字，即“社會對政府能力需求與政府自身能力存量的失衡，即能力需求大于能力存量”[5]。伴隨著教育環境的變遷，政府也逐漸意識到漫無邊際的督導疆域并不能提升督導效率，教育督導對象范圍也應有所側重。因此，在政府行政職能轉變的同時，教育督導職能也開始調整適應，由全面干預向宏觀管控方向轉變，這就為下一階段教育督導職能調適制度邏輯的展開奠定了基礎。

從1993年《中國教育改革和發展綱要》到2012年《教育督導條例》，我國教育督導的演進模式與政府職能轉變相一致，典型特征就是教育督導向宏觀調控方向移動，在督導職能行使中逐漸有所側重，體現出督導職能與外部環境的相互調適的演進過程。1993年，《中國教育改革和發展綱要》為教育督導的開展提出新要求，要求：“建立各級各類教育的質量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學校教育質量作為一項經常性的任務。要加強督導隊伍，完善督導制度，加強對中小學學校工作和教育質量的檢查和指導”。[6]通過質量標準以及評估指標的建立，政府的教育督導職能朝向對教育的宏觀檢測與評價，同時將督導重心集中到基礎教育的工作與質量上，由此展開教育督導的調整適應過程。1998年，《教育部職能配置、內設機構和人員編制規定》對教育督導的規定是：“承辦教育督導團的日常工作，組織國家督學對各地中等及中等以下教育的督導評估和檢查驗收，宏觀指導各地的督導工作。”[7]此規定中明確指出了教育督導職能的重大轉向，即宏觀指導，這是對以往教育督導過于微觀干預的一大改進，突出了教育督導的指導功能。1999年，《關于加強教育督導與評估工作的意見》指出：“要切實加強教育督導的法規和規章制度建設，爭取經過幾年的努力，從中央到地方初步形成教育督導的法規體系和依法督導的工作程序。”[8]該意見反映出教育督導職能行使與法律手段的結合，通過相關法律法規完善來進一步指導教育督導工作，法律手段的運用本質上反映出教育督導的宏觀導向。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“積極開展對基礎教育熱點難點問題的專項督導檢查。在推進實施素質教育工作中發揮教育督導工作的保障作用，建立對地區和學校實施素質教育的評價機制。”[9]這一決定突出了教育督導在基礎教育改革中的作用以及教育督導所要指向的重點領域。2007年，《教育部關于規范普通中小學校檢查、評估工作的意見》要求學校自檢自評，有關部門則根據自檢自評的狀況進行抽查，一般情況下不專門進校檢查[10]。學校的自評活動在某種意義上也是教育督導權力的優化過程，將一部分權力交由學校自主行使，政府則著眼于宏觀指導。

這一時段內，教育督導制度的變遷帶有明顯的職能調適特征，引導教育督導職能發生轉變，主要表現在政府對教育的微觀督導轉向宏觀督導，教育督導活動也相對聚焦，逐漸關注教育領域中的重點環節、熱點環節以及薄弱環節，體現了政府督導職能的轉變過程。通過對教育督導職能的進一步調整、設計，以實現政府與外部教育環境的協調。盡管政府在教育督導實踐中取得了一定成績，但總體看來，這一時段的教育督導仍然是圍繞政府自身職能調整而展開，并未跳出“政府單中心”的框架，政府的督導能力得到鍛煉，但并未真正推動教育治理能力的提升。因為在社會性教育治理主體的缺失的情況下，政府單憑一己之力難以使教育治理能力得到實質性突破。從教育督導現代化的角度來看，政府自身能力的提升只是一個方面，還應當關注社會力量的參與，才能真正提升教育治理的整合力。因此，這一時段實際上是教育督導現代化進程中的過渡階段，在優化政府督導職能的同時，也在為下一階段以提升治理能力為目標的教育督導實踐做鋪墊。

3.合規監管制度邏輯：教育治理能力提升的趨向

“合規性監管一詞源自金融領域，原意是指對被監管對象執行有關法規、制度和規章的情況進行監管，以規范被監管對象的經營行為”[11]。在教育督導中，合規監管可以理解為政府以相關教育法律法規為依據，對學校以及社會參與主體實施監督與指導，在未違反相關規定的前提下，政府須尊重學校辦學的自主性并包容社會力量對教育公共事務的參與。從2012年《教育督導條例》頒布至今，教育督導呈現出明顯的合規監管的制度邏輯。在這一制度邏輯下，教育督導更加強調政府的宏觀監管與社會力量的參與。因此，這一時段的教育督導體現出教育治理能力提升的趨向。在2012年《教育督導條例》中，教育督導職能進一步向宏觀領域移動，突出對教育的規劃、布局、協調等能力要求，在教育督導條例制定上也不再以行政監督為目的，強調為教育發展服務；同時，既關注學校在教育督導中的能動性，發揮學校的自我評價功能，又關注社會反饋，尤其是來自公眾的意見，政府監管加社會參與的趨向開始顯現。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估檢測。”[12]這直接體現出對政府監管能力與社會參與能力的要求。2014年，《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》指出教育督導除了要堅持傳統的監督與指導職能外，還強調服務功能，并鼓勵政府培養并扶持專業評估機構，引導社會力量對教育質量的監測與評估[13]。2016年，在國家督學聘任工作會議上，更是將教育督導改革作為教育治理能力提升的重要途徑，進一步要求在發揮政府監管能力的同時，引入社會力量的參與[14]。

這一時段內，教育督導的現代化趨向以政府監管加社會參與為標志，在突出政府在教育督導中的宏觀監管能力的同時，還強調社會主體在教育督導中的參與能力，從而促進教育治理能力的提升。合規監管制度邏輯是教育督導制度發展的一個質變階段。在這個階段中，要求建立教育督導的“雙強模式”，即“強政府”與“強社會”。一方面，教育督導現代化要求政府在教育督導中具有較強的監測能力、指導能力和協調能力，因為政府是教育督導活動的主導力量；另一方面，教育督導現代化要求社會組織等能夠參與到教育質量的評估、教育督導的問責等，增強教育治理的合力。合規監管制度邏輯旨在以教育治理能力提升為目的，增進教育督導中“強政府”與“強社會”的結合。

二 教育督導現代化進程中的現實挑戰

盡管當前我國教育督導現代化朝向合規監管的制度邏輯，且以教育治理能力的提升為目標，但在教育督導實踐中仍然面臨諸多挑戰，如教育督導與大數據的相嵌問題、教育督導與教育行政執法的耦合問題、社會組織參與教育評估問題以及教育督導問責異體化問題，從而制約著教育治理能力的提升。

1.教育督導與大數據治理的相嵌問題

芥川的“中國趣味”的破滅也影響了他之后的創作風格。陶鳳、靳明全就曾指出：中國之行“對他后期的文學創作產生了很大的影響，其作品從古文詩詞里的中國轉向現實中的中國，詩化的中國人形象逐漸解體，……漸漸從烏托邦化的中國人形象轉向意識形態化的中國人形象。”（陶鳳，靳明全2014：105）

隨著大數據時代的到來，大數據將普遍應用于政府的監管領域，以促成數據治理思維的養成，推動治理實踐的科學化。在教育督導現代化進程中，將大數據與教育督導相結合，無疑能夠促進教育督導的精準性，尤其是在教育監測環節上，更能提高教育督導的科學含量，對于教育治理能力來說是重要的途徑之一。但從當前的教育督導現狀來看，雖然有些地方已經推動了教育督導中的大數據實踐，但整體看來，教育督導實踐中對大數據的開發和利用程度還有待提升，否則，難以有效促進教育督導的高效率與科學性。相關研究顯示，“教育管理系統數據共享機制不成熟，信息相對封閉，不同教育系統甚至同一教育系統中的數據都無法流通共享，缺乏統一的數據標準和規范”[15]，數據共享機制的滯后，直接影響了教育督導活動中教育監測能力的提升。還有研究指出，我國教育“證據的開放度總體不高，缺少相應的教育數據庫與共享平臺”，“當前并未建立起利用證據發現并明確教育政策問題、推進政策議程過程中的論辯、監督評估政策過程的體制機制，這使政策制定者與利益相關者缺乏利用證據推動教育決策科學化的動力與空間”[16]。由此可見，我國教育督導實踐并未與大數據緊密結合起來，以數據治理推動教育督導的現代化。數據治理思維與實踐的缺失或不足，必然影響教育督導活動的精準性。

2.教育督導與教育行政執法的協同問題

教育督導現代化過程既是教育督導自身改進、完善的過程，又是與其他教育行政活動的互動、協同過程，尤其是在與教育行政執法的協同上更是如此。“以教育督導緩解教育行政執法壓力，以教育行政執法保障教育督導效果”[17]，二者是相輔相成的關系。教育督導能夠為教育行政執法提供督促動力，教育行政執法則為教育督導的效果提供保障。然而，縱觀我國教育行政的實踐鏈條，由于缺乏教育督導與教育行政執法的協同效應，教育督導與教育行政執法脫節，導致教育行政執法力度薄弱，并影響了教育督導的效果。“由于部分執法人員自律意識淡薄，又缺乏約束自己執法行為的制度，加上經不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來較大的負面影響”[18]；有關專家也指出：“通過調查，我們發現，例行公事式的監督目前比較多，但在解決和處理問題過程中沒有有效監督。以言代法，以權壓法、執法不嚴、違法辦案，以及以罰代法、重罰輕管的現象比較普遍。”[19]教育行政執法的弱化，致使教育督導效果難以實現。因此，不得不反思教育督導與教育行政執法的關系。如果現代教育督導不涉及對教育行政執法行為的監督，必然導致教育督導內涵的狹隘，使教育督導缺乏相應的效果保障機制。由此可見，教育督導與教育行政執法二者的協同問題，也是教育督導現代化進程中亟待解決的重要制約因素。

3.教育督導中社會組織評估實踐的滯后

教育督導中引入社會組織的評估功能，將是教育督導現代化的實踐方向，主要通過社會組織作為第三方，發揮其在評估實踐中的獨立性、客觀性與公正性。但我國教育督導中，社會組織參與評估的實踐還相對滯后，學校質量評估中政府的主導性仍較強，在某種意義上，不利于教育督導功能的分化，甚至還會侵蝕政府在教育督導中的公信力。相關研究指出，在教育質量評價環節上，我國所采取的評估模式仍是政府主導加學校實施，社會各界往往會對這種模式下的公正性、客觀性、專業性給予質疑[20]。也有學者批評道：“我國對教育的評價以政府為主導，并且教育的監督指導機構都設立于教育行政部門內部。這樣導致教育評價不盡客觀、合理。監督的信度也難以令群眾信服。”[21]因為在政府兼具“管”和“評”雙向職能的前提下，政府在教育督導中實際上扮演了掌舵與劃槳的雙重角色，既要負責管理，又要負責評價，加之異體監督的乏力，教育質量評估效果的客觀性與公正性難以得到保障。因此，在缺乏社會組織作為第三方評價主體參與的情形下，教育質量評估的專業性和客觀性都會大打折扣。

4.教育督導中異體問責的實踐壁壘

強化問責，尤其是異體問責，既是推動教育督導現代化的重要因素，也是提升教育治理能力的保障措施，突出了多元主體對教育督導問責過程的參與。但事實上，教育督導過程中卻面臨異體問責的實踐壁壘，即社會性主體很難參與到教育督導的問責中。盡管相關法律法規已經對教育督導問責的多元主體參與予以回應，“然而從實踐來看，這種多元主體參與的變革成效并不明顯，由政府主導的教育督導機制運行慣性仍較強，外部主體的支持積極性不高、參與渠道不暢等問題仍然較為明顯”[22]。異體問責的缺失，將對教育督導現代化產生直接沖擊，影響教育治理能力的提升。一方面，由于缺乏異體問責機制，教育督導在過程和效果上面臨外部監督力量的缺乏，致使政府的督導行為與結果缺乏有效的制約力量，不利于政府督導實踐的民主化與法治化。另一方面，在異體問責缺乏的情況下，社會力量難以有效引入到督導活動中，無法發揮社會力量對教育督導的建議、信息反饋與咨詢等功能，社會性力量的補充作用處于缺失狀態，因而教育治理能力也因社會力量的弱化而無法真正提升。

三 教育督導現代化進程中的行動策略

在教育治理現代化的過程中，加快教育督導轉型，還必須采取一系列行動策略，積極應對諸多實踐挑戰，系統性提升教育督導現代化水平，從而為增強現代教育治理能力提供助力。

1.建立開放共享的教育督導大數據應用平臺，實施教育督導數據化治理策略

第一，強化大數據應用思維，以大數據理念與技術促進教育督導現代化進程。只有打破傳統教育督導重經驗、輕數據的舊觀念，增強大數據治理思維，才能發揮出大數據在教育督導中的功效。第二，規范教育督導及整個教育治理系統的數據統計標準，圍繞教育督導構建開放共享的大數據應用平臺。對此，應借我國大力推行政府開放數據的契機，規范教育治理數據標準，破除教育系統內容的部門壁壘與數據整合障礙，建設教育督導信息數據庫，建立教育系統內容、教育與政府其他系統的數據交互渠道，構建開放共享的大數據應用治理平臺。第三，將大數據嵌入教育督導決策、執行及評估過程，提高教育督導政策過程的數據化與科學化水平。推進教育督導現代化，必然要求教育督導政策的科學化。在教育督導決策與執行過程中，應運用大數據應用平臺廣泛搜集相關信息，提高政策問題的辨識度及政策方案設計的完整性，同時強化政策執行過程監測及執行信息反饋信息，為科學決策與政策調整提供依據；在教育督導政策評估中，應在搜集、分析政策運行過程及政策效果信息基礎上，以科學的數據分析提高政策評估報告的可利用性，進而提高整個教育督導政策過程的科學化水平。

2.探索教育督導與教育行政執法的協同整合機制，實現二者的互補耦合

協調教育督導與教育執法的關系需要切實的機制保障，必須在理清二者關系基礎上構建完善的教育督導與教育執法協同整合機制。第一，理清教育督導與教育行政執法的職責關系，建立二者的對接耦合機制，保證整個教育行政鏈條的完整性。教育督導側重對教育行政部門與各級各類學校教育教學管理及運行實踐的檢查、評估與指導，而教育行政執行是教育行政機關實施教育法律法規的活動，二者既各有側重又相互補充，都是為了促進教育事業發展，存在目的一致性。因此，教育督導與教育行政執法必須明確各自的責任領域，以教育督導為先導，以教育行政執法為補充，合理合法運用督查、整改、處罰等手段，保障教育督導與教育行政執法能夠覆蓋法定職責領域；同時，應拓寬溝通協調渠道，建立教育督導機構與教育行政執法機構的協調運作機制，整合部門資源，提高教育督導與教育行政執法的整體合力。第二，推進教育督導與教育行政執法的協同。除了督導教育政策落實與教育實踐，教育督導還應成為教育執法的必要監督手段，依據法律法規為教育執法設置行為邊界，嚴格督導查禁教育執法人員不當行為，保證教育執法的合法性與合理性，提高教育治理的法治化水平。第三，加快教育督導法治體系建設，實現教育督導法制化，是協調整合教育督導與教育行政執法的制度前提。既要加強教育督導立法，完善教育督導法律體系，為依法督導奠定法制基礎；又要強化教育督導依法執行與監督機制建設，提高教育督導人員的專業能力與法治水平，保證督導過程的合規合法與督導結果的有力有效。

3.在管評分離基礎上，強化第三方評估，構建多元合作的教育督導評估體系

評估是教育督導的核心構成要素之一，科學合理的評估是保證教育督導質量的重要條件，教育督導的現代化趨向及合規監管的制度邏輯都離不開教育督導評估提供的績效測評與實踐糾偏。對此，第一，要在教育督導中嘗試管、評分離，政府應優化教育決策與管理職責，致力于提高教育決策與管理的科學化、法制化、民主化水平，將部分教育督導評估事務分離、讓渡出去，為多元參與創造空間。第二，政府可以用購買、委托等方式在教育督導尤其是教育評估過程中引入第三方評估，建立常態化第三方評估策略，與目前的學校自評、政府督導評估形成良好互補，健全教育督導多元評估系統。第三，在政府、社會組織、學校合作基礎上，基于教育治理實踐，構建系統完善的教育質量評估指標體系，以可量化、可操作的具體指標考核評估教育實踐，提高評估的科學性。

4.擴大教育督導問責中的社會力量參與，完善教育督導多主體問責系統

以問責助推教育督導現代化的關鍵，在于打破目前異體問責的實踐壁壘，提高教育督導問責的力度和效度。第一，政府應轉變教育督導及問責觀念與履行方式，實現教育督導民主化。教育治理體系及治理能力現代化的實現，有賴于政府、學校、社會組織等多元主體的互動合作。在教育督導問責中，政府應提高教育督導民主化程度，必須轉變以往單一行政主體問責的觀念及方式，實現由單一行政主體問責向多元社會主體問責的轉變。第二，在保留、強化政府教育督導最終決策、監督權責前提下，適當放開教育督導問責領域。政府應降低社會力量參與督導問責的門檻，拓寬社會多元主體參與渠道，既要暢通制度化參與途徑，又要開辟依托現代信息網路技術的新型問責方式，實施教育督導行政問責與社會問責、過程問責與結果問責相承接的組合策略。第三，社會性主體應依法積極的參與教育督導問責過程，在增強教育治理知識與資源基礎上，多角度切入教育督導過程，增強社會力量在教育督導及教育治理中的需求測度、信息反饋、建議咨詢等功能。

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[責任編輯：羅銀科]

ModernizationofEducationalSupervision:InstitutionalLogic,RealisticChallengeandActionStrategy——From the Perspective of Improving the Ability of Educational Governance

CHEN Liang-yu1, CHEN Jian2

(1. School of Political Science and Public Administration, University of Electronic Science and Technology,Chengdu, Sichuan 611731;2.Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350， China)

Educational supervision has an important role in promoting the modernization of education governance. The institutional logic of educational supervision has been basically undergoing transformation from the administrative control to the functional adjustment to regulatory compliance in the process of modernization of China. But at present, educational supervision still faces many practical challenges, such as the embeddedness of big data in educational supervision, the coupling of educational supervision and educational administration enforcement, the involvement of social organizations in educational evaluation and allogenic accountability of education supervision. Therefore, the action strategies include establishing an open and shared educational data application platform, exploring collaborative integration mechanism of educational supervision and educational administrative enforcement, building a multi-dimensional evaluation system and perfecting the multi-subject accountability system of educational supervision. Thus, educational super vision and the modernization level of education governance can be effectively promted.

educational supervision；educational governance；modernization

2017-02-01

本文系天津市教育科學“十三五規劃”項目“教育治理現代化視閾下政府教育管理職能的轉變”(HEYP5033)的中期成果。

陳良雨(1988—)，男，甘肅文縣人，電子科技大學政治與公共管理學院博士后，研究方向為政府治理創新與教育治理現代化； 陳建(1990—)，男，山東泰安人，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業博士研究生，研究方向為政府治理創新與教育治理現代化。

G46

：A

：1000-5315(2017)05-0078-07