新時代進一步推進黨內監督科學化的思考

梅輝和，章臨婧

（中共撫州市委黨校，江西 撫州344000）

【政 法 研 究】

新時代進一步推進黨內監督科學化的思考

梅輝和，章臨婧

（中共撫州市委黨校，江西 撫州344000）

十一屆三中全會以來，我們黨汲取歷史教訓，摒棄過去用階級斗爭、政治運動解決黨內矛盾的方式，通過制度建設加強黨內監督，引導黨內監督逐步走上科學化的軌道，并構建起相對成熟的黨內監督體系。總結我黨黨內監督科學化，其基本經驗是：以思想建設為基礎，注重增強黨員監督意識；以制度建設為關鍵，注重扎緊監督制度籬笆；以“一把手”監督為重點，注重破解監督難點盲區；以黨外監督為補充，注重發揮監督合力作用。當前進一步推進黨內監督科學化，必須注重加強黨性教育，進一步提升黨內監督主體參與黨內監督的主動性；注重完善頂層設計，進一步提高黨內監督制度的系統性和可操作性；注重抓住“關鍵少數”，進一步增強黨內監督的針對性和實效性；注重拓寬黨外監督，進一步強化異體監督的協同性和功能性。

黨內監督科學化；黨內監督制度；黨內監督體系

辦好中國的事情關鍵在黨，關鍵的關鍵在黨要管黨，從嚴治黨。因此，如何管黨、怎樣治黨，就成為影響黨的執政地位的決定性因素。新時期以來，我們黨對管黨治黨進行了積極探索，在堅持思想建黨的基礎上，更加注重加強黨的制度建設，推動黨的建設不斷走向制度化、科學化。在黨內監督方面，通過完善黨內監督制度、恢復建立黨內監督機構等多種方式，不斷推進黨內監督科學化進程,黨內監督體系已基本形成。

一、中國共產黨黨內監督科學化的探索歷程

（一）黨內監督科學化的初探期（十一屆三中全會至十三屆四中全會）

十一屆三中全會后，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體開始了對黨內監督科學化的積極探索。一是撥亂反正，為黨內監督創造條件。1978年12月，鄧小平明確指出“解放思想是當前一個重大的政治問題”[1](p141)。“在黨內和人民內部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取壓制、打擊的手段。憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”[1](p144)及時撥亂反正，解放思想，為黨內監督的正常開展創造了必要條件。二是重建各級紀律檢查委員會。十一屆三中全會后，鄧小平提出“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”[1](p332)的論斷，在這一原則的指引下，我們黨逐步恢復和建立黨的各級紀律檢查委員會，并規定每個支部都必須設立紀檢委員，形成黨內專門監督系統。三是制定《關于黨內政治生活的若干準則》。黨的十一屆五中全會制定通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，就堅持黨的思想路線、發揚黨內民主、堅持集體領導、維護黨的集中統一、嚴守黨的紀律等十二個方面作出了具體規定，為黨內監督有法可依提供了遵循。

（二）黨內監督科學化的形成期（十三屆四中全會至十六大）

江澤民明確指出：“黨內監督要有效，監督工作水平要提高，有賴于黨內制度建設的加強。”[2]一是制定頒布有關規定，規范民主生活會。1990年5月制定頒布的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》，要求領導干部要參加雙重組織生活會，并明確了“團結—批評—團結”的民主生活會方針。二是制定頒布紀律處分條例，為黨內監督提供黨規依據。1997年4月制定頒布的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》，標志著黨的紀律建設更加規范化、科學化，為開展反腐敗斗爭、維護黨的紀律提供了有力武器，是黨的各級組織處理違紀問題的黨規依據。三是制定黨風廉政建設責任制，明確黨內監督責任。1998年11月制定頒布的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，明確了黨委（黨組）政府及領導班子、領導干部個人在黨風廉政建設過程中該承擔的責任，并對責任追究進行了明確。

（三）黨內監督科學化的成熟期（十六大至十八大）

黨的十六大以來，形成了以黨內監督為主的懲治和預防腐敗體系，黨內監督科學化走向成熟。一是構建起以黨內監督條例、紀律處分條例、黨員保障條例為核心的監督制度體系。2003年頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》與后來頒布的《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨員保障條例》，共同構成了黨內監督制度體系。二是形成黨內監督制度和機制的基本框架。黨的十六大以來，黨內監督主體職權進一步明確，專門監督機構職權更加健全，問責工作機制逐步形成，黨內監督制度和機制的基本框架基本形成。

（四）黨內監督科學化的新發展期（十八大至今）

黨的十八大以來，黨中央高度重視加強黨的自身建設，推動全面從嚴治黨不斷走向深入。一是注重黨內監督的頂層設計。黨中央圍繞權力、責任、擔當設計制度，建立起黨中央集中統一領導，黨委（黨組）、紀檢、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員等各司其職的黨內監督體系。同時，積極探索推進國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣監察委員會，對所有行使公權力的公職人員依法實行監察，并在北京、浙江、山西試點的基礎上，十九大后全面推開。二是嚴格落實黨內民主集中制。黨中央通過開展群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動、“兩學一做”學習教育活動，使堅持民主集中制成為思想自覺和行動自覺。三是黨內監督走向常態化、多樣化。黨中央極力摒棄過去“運動式”整黨治黨方式，通過運用監督執紀“四種形態”，使黨內監督逐步走向常態化、多樣化。四是充分發揮巡視制度作用，發現問題，形成震懾。十八大以來，巡視越來越成為加強黨內監督和維護黨規黨紀的重要抓手，十九大新修訂的《中國共產黨黨章》明確黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，在一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全部進行巡視，實現了黨內監督全覆蓋。五是落實監督責任，加強對“一把手”監督。十八大后，新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》對監督責任分工進一步明確，監督責任追究力度進一步加大，黨內監督責任得到落實。同時，著力加強對“一把手”的監督，破解“一把手”監督難題。

二、中國共產黨黨內監督科學化的基本經驗探析

（一）以思想建設為基礎，注重增強黨員監督意識

長期以來，我們黨都把思想建設放在黨的建設的首位。鄧小平在繼承毛澤東思想建黨的理論基礎上，進一步提出了在改革開放條件下如何堅持思想建黨的問題，切實把思想建設放在黨的建設的首位。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以作風問題為切入點，先后開展群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動、“兩學一做”教育活動，通過持之以恒的思想建設，解決黨內長期存在的管黨治黨“寬松軟”問題，贏得黨心民心。黨的十九大對加強思想建設的重要性做了進一步強調，指出思想建設是黨的基礎性建設，共產黨人要牢記黨的宗旨，挺起共產黨人的精神脊梁，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關”問題，自覺做共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者和忠實實踐者。

（二）以制度建設為關鍵，注重扎緊監督制度籬笆

“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1](p333)新時期，我們黨在堅持思想建黨的同時，更加注重制度治黨，抓住制度建設這個“牛鼻子”。江澤民明確指出：“黨內監督要有效，監督工作水平要提高，有賴于黨內制度建設的加強。”[3]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度治黨，強調要把黨內法規制度建設作為事關黨長期執政和國家長治久安的重大戰略任務來抓。黨的十九大再一次強調加強黨內監督制度建設，指出要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。

（三）以“一把手”監督為重點，注重破解監督難點盲區

“黨內存在的一些消極腐敗現象之所以屢禁不止，有的情況還日趨嚴重，一個重要原因，就是相當一些地方和單位的黨組織和領導者治黨不嚴，對黨員干部特別是領導干部疏于教育、疏于管理、疏于監督。”[4]江澤民強調加強對領導者的監督，是工作中的“重中之重”，著力破解“一把手”監督難題。十八大以來，習近平反復強調“要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私”[5]。同時，黨的十九大強調要健全依法決策機制，通過構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制來破解黨內監督盲點。

（四）以黨外監督為補充，注重發揮監督合力作用

改革開放以來，中國共產黨在發展過程中不斷面臨“四大考驗”和“四大風險”，對黨的執政能力和水平提出了更高要求，迫切需要把黨內監督和黨外監督結合起來。鄧小平曾指出：“我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對我們黨的組織和黨員的監督。”[6]《中國共產黨黨內監督條例（試行）》強調除了黨內監督，還要接受人民群眾、組織機構、專門機關及輿論監督等多種形式的監督，形成監督合力。可以說，正是有了改革開放后一以貫之強調把黨內監督與黨外監督相結合，充分發揮民主黨派、人民群眾、輿論和專門機構等監督作用，才基本形成了當前“權力在陽光下運行”的良好局面。

三、新時代進一步推進黨內監督科學化的途徑

黨的十九大在繼承新時期黨內監督科學化發展經驗的基礎上，提出增強黨的自我凈化能力，根本上要依靠強化黨的自我監督，通過加強對權力的制約和監督，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行，進一步明確了黨內監督在監督體系中的根本地位，凸顯了提高黨內監督科學化水平的極端重要性，為新時期繼續推進黨內監督科學化提供了理論指引。

（一）注重加強黨性教育，進一步提升黨內監督主體參與黨內監督的主動性

從某種程度上說，黨員參與黨內政治生活的程度，黨員、黨內監督專門機構等主體監督能力的高低，代表了黨內監督科學化水平，要求我們要圍繞黨內監督主體的監督主動性開展經常性教育。

1.持續抓好黨性教育。當前，黨的發展面臨著“四大考驗”和“四大風險”，黨員干部黨性的強弱直接關乎著黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設，影響黨的執政地位和基礎。黨的十九大報告指出，理想信念是共產黨人的精神支柱和政治靈魂，是保持黨的團結統一的思想基礎，要把堅定理想信念作為黨的思想建設的首要任務。因此，必須要“抓好黨性教育這個核心”，進一步堅定黨員的理想信念和共產黨人的精神追求。一是把理想信念教育放在首位。理想信念是共產黨人的精神之“鈣”，黨員理想信念堅定，方能行穩致遠。要通過多種形式和渠道，增強黨員的“四個意識”，確保黨員始終在大是大非面前堅守正確的政治立場。二是加強黨史國史教育。中國共產黨有著優秀的革命文化和傳統，是黨始終能帶領中華民族從勝利走向勝利的“傳家寶”。要深入挖掘黨史國史資源，找出共產黨人黨性“閃光點”，用革命傳統的正能量塑造黨員的黨性。三是加強民主集中制培訓。黨員對民主集中制的不清楚、不熟悉，部分程度造成決策過程的不科學和“一言堂”現象。要對黨員加強民主集中制內涵、原理、程序等方面內容的培訓，增強黨員的民主集中制意識，提升黨員參政議政能力，確保各項決策更加合理科學。

2.著重黨內監督規章制度教育。黨員對黨內監督規章制度了解掌握得清楚明白，才能使黨內監督意識真正強起來，為黨內監督科學化提供堅強的思想基礎和輿論基礎。一是要加強對黨章的學習。黨的十九大指出必須以黨章為根本遵循，統籌推進黨的各項建設。黨章是黨的總章程和根本大法，對黨員的權利和責任作了具體的規定，每一位黨員都要牢固樹立黨章意識，自覺遵守黨章、維護黨章，該請示的請示，該匯報的匯報，以程序的規范和履責的自覺維護黨章的權威。二要加強對《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的學習。十八屆六中全會新修訂的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》是新形勢下黨內政治生活的總綱，是黨員的行為指南，為推進黨內監督科學化提供了具體遵循，必須切實加強學習，認真貫徹落實。

（二）注重完善頂層設計，進一步提高黨內監督制度的系統性和可操作性

十八大以來，我黨先后修訂頒布的《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》，與《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》形成相對完整的黨內監督制度體系，推動了黨內監督科學化水平進一步提高。要持續推進全面從嚴治黨繼續向縱深發展，必須繼續毫不動搖地加強黨內監督制度建設，始終用制度管人管事。

1.注重黨內監督制度的頂層設計。黨內監督工作是一項浩大的系統工程，要實現黨內監督各項工作的有“規”可依，必須在制度的頂層設計上下功夫，構筑自上而下監督與自下而上監督相結合、同體監督與異體監督相協同的制度體系，使黨內逐步形成發現問題、糾正偏差的制度機制，不斷增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

2.以問題為導向構建黨內監督制度。構建黨內監督制度必須以問題為導向，突出制度的系統性和可操作性。十八大以來，圍繞思想建設、組織建設、作風建設等方面存在的問題，我黨構建起了相對完整的黨內監督制度體系，很好地解決了一些“老大難”問題，充分說明只要以問題為導向，抓好制度的細化、具體化，全面從嚴治黨就能取得實效，黨內監督科學化水平就會進一步提高。黨的十九大指出當前黨的建設還存在不少薄弱環節，就黨內監督來說，還不同程度地存在黨員監督主體意識不強、民主集中制發揮不充分、黨內監督制度執行不嚴等問題，嚴重影響了黨內監督效果，迫切需要圍繞這些突出問題進一步完善黨內監督制度。

3.樹立制度建設只有“進行時”的理念。“四大考驗”“四種風險”的長期性和艱巨性，決定了全面從嚴治黨只有進行時，沒有完成時，充分表明要重塑黨內政治生態，提升黨的執政能力和水平，就必須持續不斷加強制度建設，實現制度的銜接得當，廢立有序。黨的十九大指出要把制度建設貫穿于黨的建設各個方面，全面提高黨的建設科學化水平，是當前加強黨的建設的行動指南。要樹立用制度管人管權管事的理念，引導黨內監督制度立足當前、立行立改，遵循正確方向一步步完善，推動黨員干部個人行為、黨內政治生活、黨的紀律規矩等的進一步規范。

（三）注重抓住“關鍵少數”，進一步增強黨內監督的針對性和實效性

領導干部由于其身份特征，掌握了大量的權力資源，承擔了重大的政治責任，對推動實施“四個全面”戰略布局和實現中華民族偉大復興的中國夢具有舉足輕重的作用。黨的十九大指出，堅持全面從嚴治黨管黨，必須抓住“關鍵少數”。這就要求領導干部特別是主要領導要正確對待權力、運用權力，通過自身才智領導、推動實際工作。

1.抓好“少數中的少數”做表率。“欲影正者端其表，欲下廉者先之身”，“正人先正己，己不正，焉能正人”。中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會的組成人員是黨內“少數中的少數”，這部分人的行為規范了，形成表率了，黨內的很多事情就能順利開展。為此，習近平總書記多次強調，加強和規范黨內政治生活，“高級干部”是關鍵，要求從中央政治局做起，要別人做到的，自己首先做到，要別人不做的，自己絕對不做，在堅定正確的政治方向、落實黨中央決策部署、從嚴要求自己等方面做表率。

2．抓黨政主要負責人的主體責任。習近平在十八屆中央紀委七次全會上強調，黨的高級干部要做嚴肅黨內生活的表率，經常與黨中央對標，各級黨政主要負責人要主動擔起主體責任，把全面從嚴治黨作為分內事，自覺種好“責任田”。這就要求各級黨政主要負責人要在領導部署、組織宣傳、監督監管、黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面積極履責，切實擔起政治責任，做推進作風建設的排頭兵，以“第一責任人”落實黨要管黨、從嚴治黨的要求，增強監督的實效性。

3.建立健全黨委內部民主議事和決策制度。黨委內部民主議事和決策制度是否健全是黨內民主生活是否正常的重要標志。這是因為，一方面黨委內部民主議事和決策制度是民主集中制的具體化、制度化體現；另一方面，黨的領導、大政方針的貫徹落實，都要有科學、有效的議事決策機制作為保證。要建立健全黨委內部民主議事和決策制度，就是要嚴格執行集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的基本制度，“三重一大”問題必須遵照程序規定，集體議定，會議表決，以少數服從多數的原則形成會議決議。

（四）注重拓寬黨外監督，進一步強化異體監督的協同性和功能性

實踐證明，中國共產黨要長期執政，既要有黨員、專門機構等內部的同體監督，又要有民主黨派、人民群眾等黨外的異體監督，兩者缺一不可。十九大報告提出，要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力，為新時期進一步發揮異體監督作用提供了行動指南。

1.推進黨務政務進一步公開，為異體監督創造條件。公開是一把利刃，能把任何“腐肉”剔除干凈，要充分發揮黨外監督的功能，必須推進黨務政務進一步公開。近些年，在農村試行的村民自治、村民直選，初步實現了村民參政議政，直接參與監督，對規范領導干部從政行為起到了積極影響。這充分表明，國家機關在提供公共服務的過程中，公開辦事制度和辦事程序，告知人民群眾公務處理的結果以及申訴的方式和途徑，是拓寬黨外監督的重要方式。要完善權力清單制度，公開權力運行流程，推行承諾公開、述職公開、評議公開、聽證質詢等制度，通過電視問政、網絡直播等方式，讓群眾、媒體等參與評判，充分發揮異體監督的積極作用。

2.運用現代科學技術，為異體監督提供技術支撐。公共選擇學派指出，無論是從事政治活動還是從事經濟活動，在理性自利原則的支配下，人們都會追求效用最大化，因此，如何避免公共權力淪為私人謀利的工具就顯得異常重要。中國共產黨一直在探索如何加強對權力的制約監督，并取得顯著成效，但由于技術障礙和條件限制，異體監督的功能還有待進一步發揮。當前，第四次技術革命正在席卷全球，互聯網、物聯網、云計算、大數據、人工智能為監督工作的進一步深入提供了新途徑、新手段，為異體監督更好發揮功能創造了條件。要融合現代科技和監督創新，整合黨員干部數據資源，實現黨員干部數據信息共享，徹底改變過去黨內專門監督機構“孤軍奮戰”狀況，實現黨內監督與黨外監督協同發力，切實增強監督效力。

3.完善異體監督的保障機制。要建立健全相關制度，從立法上保護異體監督參與監督，為他們解除后顧之憂。2016年3月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發的《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，對于維護舉報人合法權益、鼓勵異體監督舉報公職人員違規違法行為，具有重要意義。同時，要不斷完善監督保障制度，保障監督者的安全，對保障監督者權益不得力者依法依規處理，充分發揮異體監督的協同效應和作用。

[1]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]江澤民.論黨的建設[M].北京：中央文獻出版社，2001.207.

[3]江澤民.江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)[M].北京：中央文獻出版社，2002.612.

[4]江澤民.江澤民文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，2006.497.

[5]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.388.

[6]鄧小平.鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.215.

本文系2016年撫州市社會科學規劃項目課題“加強黨的建設若干問題研究——新時期黨內監督科學化的探索實踐與經驗分析”(項目編號：16sk64)的階段性研究成果。

D262.6

A

2095-7416(2017)06-0074-05

2017-11-13

梅輝和（1986-），男，江西宜黃人，碩士，中共撫州市委黨校講師。章臨婧（1985-），女，江西臨川人，碩士，中共撫州市委黨校講師。

王友才）