論精準扶貧是改善民生的重要保障

王慧清

一、扶貧對象精準定位

改革開放以來，中國實現了7億多貧困人口脫貧。但是目前，仍然有14個集中連片特困地區和832個貧困縣，7000多萬貧困人口，相當于歐洲的一個中等國家人數，位列全球第三。這些貧困人口大多分布在我國的邊遠山區，一方面，其主要表現在生態環境惡劣、自然資源匱乏；另一方面，距離城市較遠、交通條件落后、基礎設施建設薄弱、產業發展嚴重滯后、就業條件差、人口流失嚴重等也是造成這些地區貧困的重要原因。

1.貧困新特點突顯

扶貧工作的順利開展離不開扶貧對象的精準確認。當前，我國處于新的戰略機遇期，七千多萬貧困人口的脫貧是保障改善民生、全面建成小康社會目標實現的重要條件。習近平總書記的扶貧開發重要戰略思想為當前扶貧工作明確了方向、點明了重點。值得注意的是，隨著中國社會的深入發展，今天的貧困問題發生了新的變化，呈現出新的特點。

一是地區性。當前，中國貧困人口主要集聚在中西部中石山區、高寒區、民族地區和邊境等地區。在這些地區出現的“地區貧困固化”現象，是我國貧困人口分布呈現出的新特點，也就是說貧困人口的分布只在某些固定的地區發生變化。而對于相對發達的地區來說，貧困則成為富裕階層中“大富”和“小富”的一個相對性概念。據統計分析，2014年西藏、甘肅、新疆、貴州、云南等省區的貧困發生率均超過10%，云、貴、川、桂、湘、豫等省區的貧困人口數量均超過了500萬。

二是零星化。通過分析貧困人口的地區分布可以發現，在同一個地區（或縣城）出現貧富兩極的現象具有普遍性，生活條件不斷提高的居民會逐步擺脫地區的限制進行遷移活動，使得大量土地面積空缺。雖然中國的貧困人口呈現地區性集聚分布，但是由于貧困人口總量大、貧困人口分布的地區面積廣闊，所以貧困人口居住不集中、顯現出分散化特點。

三是非常態。中國貧困人口分布范圍廣、貧困程度深、脫貧難度逐漸加大，是我國貧困狀況的基本特征。由于長期受到“地區貧困固化”的影響，貧困地區與城市以及周邊的人文社區產生了隔閡，使得他們逐漸被孤立，變成封閉狀態。這就造成了兩種發展傾向：一種傾向是貧困人口中的一部分實現了脫貧，融入市民社會；另一種傾向則是由于貧困人口自身條件和受外界環境的影響，使得他們朝著非常態化的方向發展，并進一步造成深度貧困化。

地區性、零星化、非常態的新特點是對貧困人口分布特性的總結和概括，準確認識我國現階段貧困問題的新特點有利于正確地分析我國貧困問題的現狀，為更好地開展精準扶貧工作提供條件。

2.貧困原因分析

當前，我國農村的貧困問題已經到了“攻堅克難”的新階段，面對出現的新變化，找到其癥結所在是實現精準脫貧的關鍵。雖然目前貧困人口基數大，地域分布維度寬，但通過對14個特困地區的比對分析，發現其貧困原因有共性特征。

一是地理環境。這些特困地區主要分布在：東北與國外邊境的接壤處；大別山、沂蒙山以及贛南地區；中部山地高原區；西部如西藏、青海、新疆等地的沙漠地區，青藏高原、云貴高原等周邊高寒地區。而通過考察這些地區的自然環境可知：其一，特困地區生態環境惡劣，多為高原和山地地形；其二，特困地區生態環境脆弱，自然災害頻發，氣候惡劣；其三，前兩項因素導致這些地區經濟發展落后，社會建設停滯不前。

二是可變因素。除了不可抗拒的自然因素，社會、人文等因素也是造成貧困的重要影響因子，可將其統稱為“可變”因素。其一，就貧困地區的現狀來看，年輕人流動速度快，呈現出單一向城市流動的趨勢，貧困地區以老齡人口和兒童為主，生活環境缺乏活力；其二，由于地理位置偏僻，距離發達城市較遠，經濟發展落后，導致貧困地區人口以土地收益為主要生活來源。然而，貧困地區多處于高原或者丘陵山地，土地貧瘠，人均可耕地面積小；其三，基礎設施建設落后，當地居民可享受的配套資源少之又少。尤其是教育的落后，這些地區教育資源匱乏，留守兒童多，低質量的教育水平，導致了外出務工人口素質低、以從事體力勞動為主；其四， 自然資源短缺、生態環境脆弱、自然災害頻發等因素，使得這些地區如果進行經濟開發會造成難以估量的后果。此外，還有因病殘致貧、因落后觀念致貧等。

二、扶貧主體精準歸位

全面建成小康社會百年目標的實現，是全體人民群眾實現自身價值的體現。七千萬貧困人口脫貧目標的實現，不是社會某個單一群體的責任，它需要全體社會的共同努力，需要社會各階層的通力協作。社會扶貧工作的順利開展、脫貧目標的成功實現，需要厘清扶貧的主體——“扶貧扶誰、誰來扶貧”的問題。需要考慮社會主體的責任與權利，“量體裁衣”，為脫貧目標的實現掃清責任模糊、目標不明的盲區。

1.扶貧對象主體真實性鑒別

精準扶貧，關鍵在于扶貧對象的精準。現階段，存在貧困戶認定模糊的問題：一是真正的貧困戶沒有得到應有的幫助，而確定的貧困戶中某些個體則 是靠關系的相對富裕的農戶；二是本 質上已經脫貧的貧困戶因“貧困帽” 帶來的隱形福利而不愿脫貧；三是扶貧政策在邊遠地區落實不到位……這種“真貧”被疏忽而“假貧”卻被照顧的現象，嚴重影響了黨和國家扶貧政策的實施，影響了全面建成小康社會的進程。因此，必須剔除“假貧困”現象和“不愿脫貧”觀念，為更好地保障和改善民生降低阻礙。

2.扶貧實施主體責任清晰

扶貧對象，也就是“扶貧誰”的問題確定后，“誰來扶”以及由誰來保證扶貧政策的實施到位也是需要明確的。習近平總書記強調，“要解決好‘誰來扶的問題，加快形成中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位”。當然，除了政府層面的行政手段，脫貧工作的解決還離不開社會的廣泛參與、扶貧對象主體的內在努力。雖然扶貧實施主體之間職能分工不同，但是他們之間也存在相同或相互重疊的部分，因此必須對扶貧實施主體的職能進行精準劃分，讓各個扶貧實施主體能準確歸位。

中央是扶貧工作的最高“指揮官”，統籌協調扶貧工作的各方利益關系，通過發揮資源、人才等優勢，從宏觀層面制定具有普遍性的政策方針，為下級省市的扶貧工作提供方向指導。各地政府是扶貧工作開展的具體實施者，省市一級在考核本地區的具體實際后，依據中央的方針精神，制定適合本地區的脫貧政策、認真落實扶貧政策并對其實施監督。此外，社會也是實現脫貧目標的重要實施主體之一，因其能準確捕捉社會信息、牽動影響范圍小，可以作為脫貧工作的活力因子為扶貧注入資金、就業等資源。同時，必須發揮社會的監督功能，為扶貧政策的落實保駕護航。更為重要的是，內因是引起事物發生變化的根本原因，扶貧實施主體必須認清在脫貧工作中的責任與擔當，被扶貧對象必須通過內生動力發生變化使貧困問題得到根本解決，才能實現永久性脫貧，才能不反彈。

三、扶貧舉措精準到位

“扶貧扶誰、誰來扶貧”是精準扶貧的首要問題，是關系到“怎么扶”的前提條件。扶貧政策的健全與否關系到被扶貧對象能否真實獲益，是實現脫貧目標的關鍵環節。只有建立健全扶貧脫貧體制機制，才能順利打贏脫貧攻堅戰，才能實現全面建成小康社會的百年目標。現階段，造成中國貧困的原因除了自然、地理等不可抗因素，還出現了觀念落后致貧、勞動人口流動致貧等新因素。因此，我們需要堅持樹立新的發展理念，重新考量原有的扶貧政策，對與貧困問題不相適合的扶貧政策進行改革和重新部署。

1.健全調控體系

第一，各級政府應在中央的統一領導下落實扶貧責任。發揮集中力量辦大事的優勢，深入基層貧困地區進行實地考察研究，針對造成貧困的“老病”及時調整原有的扶持政策，科學編制幫扶規劃并認真部署實施；對于貧困問題不斷深化的新問題進行梳理，找到其根源。對于省級之間的貧困問題，重在針對性的指導，將扶貧開發和新興產區、城鄉發展相結合；貧困縣之間的貧困問題，需要立足它們的特殊性和差異性，準確識別貧困村、貧困戶，將扶貧開發與社會主義新農村建設相結合，推進整村脫貧工作的進行。

第二，各級政府應取消對貧困村、貧困戶單一地現金發放的扶持政策，充分發揮宏觀調控職能，對集中連片的貧困區制定一整套多層次、全方面的規劃政策，比如改善交通條件，根據本地需要和地勢條件修建公路、鐵路、航空、水運等相結合的交通網；依據各地實際興修水利工程，不僅可以解決本地農民就業問題，減少人口外流，還可以為農民用水用電、耕種提供便利；政府因地制宜提供技術和資金，發展特色農業、養殖業、畜牧業，吸引年輕勞動力回鄉發展本地產業、振興當地經濟，實現產業扶貧；著重發展教育事業，借助周邊地區的教育資源，開辦各種基礎教育、職業教育、專業教育和農民知識教育等，提高貧困區人民的教育水平，改善當地的教育質量，糾正貧困地區落后的思想觀念，實現教育扶貧。

第三，各級政府應發揮互聯網優勢，對貧困戶的基本信息、財產、收入等進行登記入網，實施動態監控。政府對貧困村、貧困戶的情況進行核查，針對農戶貧困程度的變化及時制訂相應對策、對脫貧農戶進行篩選、甄別，建立貧困戶退出和再入機制。完善脫貧戶動態監測體系，準確掌握其脫貧后的新情況，解決他們遇到的新問題，對他們進行引導，防止一些脫貧戶因可變因素重新返貧的情況出現。強化農村貧困人口建檔公開、透明的力度，收集民眾對公示結果的反映信息，以防出現漏貧、假貧、不愿脫貧等現象。

第四，隨著中國扶貧開發工作的持續推進，貧困人口受各種因素的影響，居住地逐漸向邊境交界地區、革命老區、生態環境惡劣等區域集聚，而非選擇靠近城市、縣域或者交通沿線相對發達的地區，這種非常態化的變化為扶貧工作帶來了很大的困難。面對這種情況，政府在落實扶貧政策時就需要考慮易地搬遷扶貧，動員貧困人口遷移到周邊發展相對較好的村落居住，并給有勞動能力的貧困人口安排就業，對沒有勞動能力的農民提供社會保障，使其融入當地生活。

2.動員社會各方廣泛參與

一是要引進民間資本。中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，市場因其特性可以有效地配置資源。雖然市場以逐利為最大動力，能夠及時捕捉社會信息的流動及更新，這似乎與解決貧困問題存在排斥性。但是，我國是社會主義市場經濟體制，可以在充分發揮市場決定性作用的同時強化政府導向，在現有體制機制下繼續向基層傾斜、向民生傾斜、向農牧民傾斜。扶貧政策的落實需要協調社會各方利益關系，特別是要引進社會民間資本發展貧困山區。在保護當地生態的前提下，給予社會資本一定的優惠權利，鼓勵其進入貧困山區發展特色產業，為當地居民解決就業問題，降低人口外流的 壓力，爭取年輕務工人員可以在當地就業，為“空巢”老人、留守兒童提供一個穩定的家庭環境。政府在積極鼓勵社會民間資本參與扶貧開發的同時，必須完善社會基礎設施配套服務：通水、通電、通路，為開發商提供一個穩定、便利的投資環境。

二是要城鄉互補發展。集中連片的貧困區是處于初始階段、未經開發的寶地。當今社會問題凸顯、各種“城市病”層出不窮，生活在城市的居民需要一個綠色舒心的環境、而貧困地區需要發展經濟。針對這種城鄉互補的現實需求，政府可以對貧困山區進行合理規劃，引進社會先進的管理經驗和運營理念，對貧困地區采取保護性的開發。社會資本可以發揮其特有的優勢，在新型城鎮化、新農村建設的號召下對各個貧困區的資源進行整合，建設美麗城鄉結合部，使雙方達到優勢互補、觀念互通、長期合作、聚焦扶貧、實現共贏的目標。

3.增強貧困地區內生動力

馬克思主義認為，人的一切活動都是為了滿足自身的某種需要，人的需要是人的一切活動的源泉。脫貧的直接受益者是中國七千多萬的貧困人口，扶貧政策的實施是為了滿足貧困人口對生存的基本需要。作為扶貧實施主體，貧困人口的自身努力才是引起脫貧目標質變的根本，所以要提高貧困地區和貧困群眾的自我發展能力，降低貧困人口脫貧后返貧的可能性。

加強宣傳教育。貧困地區的居民由于長時間受地域的限制，在心理上對當地環境產生嚴重的依賴，不愿離開生活了幾十年的村落。政府和社會各界面對這種情況必須深入探究實情，對貧困戶進行心理上的疏導，使其能充分認識到地域的遷移（針對不易開發的貧困區）對其帶來的諸多便利和實實在在的好處。此外，貧困人口的非常態化流動與其生活的人文環境是分不開的。貧困人口因為生活條件差而導致其心理上的失落和自卑，導致其不敢也不愿同其他社會成員交流。政府應當積極推動文明村落、和諧村落建設，對當地村莊的貧困戶進行精準識別，對貧困戶進行一對一幫扶，以免導致貧困戶被孤立和邊緣化。

發展特色產業。政府應引導當地農民進行大眾創新、萬眾創業，充分利用當地的地域特色，整合周邊資源的環境發展特色旅游業和農家樂。帶領農民突破陳舊觀念，從土地中解放出來，形成以土地為根基、特色農業為架構的發展模式。同時，政府加強對創新創業農民的知識培訓，傳授管理經驗，使當地農民能夠返鄉再就業，為貧困地區的發展提供人才支撐。

打破 “我是窮人我怕誰”的思維模式。中央的扶貧政策在全國各地逐步推行，但是過程不免遇到“不愿脫貧”的情況：一些貧困人口以政策為后盾胡攪蠻纏，想以此博得更多的資金補償，有些貧困人口甚至打著“我是窮人我怕誰”的口號阻撓政策的順利實施；另外，還有一些農民不分實際情況認為“同是一個村的憑什么他有我沒有”而阻撓各項政策的順利落實……此類種種情況的出現，反映了扶貧過程中不僅基層人員對政策未能進行詳細的解讀和貫徹，而且政策的實施只有扶持而沒有預防懲戒，導致一些貧困戶無理由地阻擾。因此，基層行政人員必須對實際情況進行詳細而充分的了解，在落實政策的過程中必須對政策進行認真細致的解讀，使所有扶貧對象能夠理解并支持政策的開展落實。破除某些貧困戶的頑固思維，使其正確對待國家的扶貧政策，在貧困戶中樹立起共同脫貧的觀念。只有這樣才能保證各項扶持政策的順利開展，幫助貧困戶之間相互理解、增加他們之間的和諧因子。

保障和改善民生是中央和政府工作的核心任務、是一項長期性工程，扶貧舉措的落實必須在中央經濟工作會議精神的指導下穩步推進，堅持中央穩中求進的工作基調，堅持用新發展理念在民生短板上發力，堅持鍛煉“真功夫”，使民生問題能夠真解決，以保證扶貧舉措能精準到位，切實扎牢改善民生的保障網，不斷滿足人民群眾的迫切需要；為我國應對經濟下行壓力，做好全局工作提供有力支撐。

從“大水漫灌”到今天的“精準扶貧”，中國共產黨在扶貧、減貧和脫貧等方針政策下，取得了顯著成就。隨著一系列惠民富民政策的推進落實，我國的貧困人口總數不斷下降、貧困地區面積不斷縮小。這些歷史性的變化是中國共產黨堅持全心全意為人民服務，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀的必然結果，是中國共產黨對民生問題認識上的歷史性飛躍。中國貧困問題的解決是黨的歷史使命，事關黨的執政基礎和長治久安。目前，雖然出現深度貧困化現象以及扶貧工作面臨更大的困難和障礙，但是，我們堅信在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，堅持貫徹落實2016年12月中央經濟工作會議精神以及農村工作會議精神，將更有力、更扎實地推進脫貧攻堅各項工作，中國的貧困人口將持續減少，中國人民將完成七千余萬貧困人口的脫貧任務，將跨越“中等收入陷阱”，從而實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

參考文獻：

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