香港公立高校財政投入機制研究

張文玉

摘 要：經過100多年的發展，香港在高等教育財政投入方面探索出了一些有特色的做法，如通過中介機構撥款、教學與科研撥款相分離、競爭性與非競爭性撥款“雙軌”并存，以及通過大學教育資助委員會和研究資助局“集中”進行的科研撥款體制、賦予高校經費使用自主權并注重評估考核等。內地在高等教育財政投入方面仍有諸多問題，有必要借鑒香港的經驗，構建高效的財政經費投入體制，處理好教學撥款與研究撥款、競爭性科研撥款和非競爭性科研撥款的關系，并賦予高校更多的經費使用自主權。

關鍵詞：大學教育資助委員會；教學撥款；科研撥款

自1911年香港大學創立以來，香港高等教育已經有100多年的發展歷史，在2005年高等教育毛入學率就已達到60%[1]，超過了50%的高等教育普及化目標。根據香港教育局公布的數據，香港共有20所可頒授學士學位的高等教育院校[2]，其中9所接受政府資助，11所財政自給。在接受政府資助的大學中，除香港演藝學院由民政事務局資助外，其余8所均由大學教育資助委員會資助，包括香港城市大學、香港浸會大學、嶺南大學、香港中文大學、香港教育學院、香港理工大學、香港科技大學和香港大學，即通常所說的“八大”。“八大”是香港學士學位教育提供的主體，每年學士學位招生人數都占到全港學士學位招生人數的99%以上[3]。本文將對香港公立高等教育的經費投入機制進行研究。

一、香港大學教育資助委員會

香港大學教育資助委員會（University Grants Committee，UGC，以下簡稱教資會）成立于1965年，是一個非法定的咨詢委員會，就香港各高校的發展情況及所需經費向香港政府提供咨詢。成立初期，教資會只負責管理香港大學和香港中文大學兩所高校。1972年，香港理工大學（原香港理工學院）進入教資會資助范圍，教資會隨后更名為大學及理工教育資助委員會。1983年，香港浸會大學（原香港浸會學院）成為受資助院校。1984，香港城市大學（原香港城市理工學院）進入教資會資助范圍。1991年，香港科技大學和嶺南大學（原嶺南學院）相繼進入教資會資助范圍。繼兩所理工學院及浸會學院升格為大學后，教資會于1994年11月恢復大學教育資助委員會的名稱。1996年，香港教育學院（2016年1月升格為香港教育大學）也進入教資會的資助范圍[4]。八所教資會資助院校都是受單獨法例約束的獨立機構，各自設有校董會，并在制訂課程與學術發展水平、甄選教職員工與學生、提出與開展研究，以及內部資源調配等方面享有自主權。

教資會的工作由其下屬的數個常設小組委員會及小組協助推行，日常管理工作由秘書處提供。秘書處屬于政府部門，大部分職員為公務員，由教資會秘書長負責。秘書長對教資會管理的撥款有法定責任。[5]

教資會的主要職能是向受資助院校分配撥款，以及就高等教育的發展為香港政府提供咨詢，同時參考國際學術水平和慣例，向各高校提供有關其學術發展的建議。在基本工程項目方面，教資會就院校提出的校舍發展方案和建議，分別向院校和政府提供意見，以促進各高校的發展。[6]

教資會轄下設有兩個半獨立的機構：研究資助局（以下簡稱研資局）和質素保證局（以下簡稱質保局），分別負責香港高校學術研究發展及教學質量保障方面的工作。[7]

教資會院校既是香港進行學士學位教育的主力，也是進行學士以上學位教育的主力。按修課程度及修課形式劃分的教資會資助課程的學生人數如表1所示。

二、香港公立高校撥款方式

高等教育投入是香港教育投入的重要組成部分。根據《香港統計年刊2015》的數據，香港高等教育方面的經常性政府開支在2014-2015學年已經接近185億港元，占全年教育方面經常性政府開支的27.10%；其中用于教資會院校的支出為178億，占政府開支總額的比率和占政府在教育方面開支總額的比率分別為4.5%和24.1%；生均支出水平達到23.7萬港元。教資會以每三年為一個周期（簡稱“三年期”）為下屬院校進行撥款，教學用途撥款和科研撥款是教資會撥款的主要組成部分。

（一）教學用途撥款

教學用途撥款是根據學生人數、修課程度（即副學位、學士學位、研究院修課課程和研究院研究課程）、修課形式（即全日制和非全日制）、學科等因素計算的。

就學科因素而言，香港以一般人文學科（不包括語文科）的單位成本權重為“1.0”，并將所有學科區分為三個類別，以人文學科為基礎，對每個學科的成本進行加權計算。具體權重如表2所示。[9]

高等教育包括不同修課程度的課程。學位以下程度課程、研究生修課課程和研究生研究課程的教學單位成本，通常分別約為學士學位課程單位成本的80%、120%和200%。此外，把非全日制學生的實際學生人數轉化為相等于全日制學生人數時會用到一些系數，這些系數也會影響計算結果。[10]

計算學生加權總人數的方法是，根據學科成本加權系數和課程成本加權系數，調整不同學科及不同程度的學生人數。得出的加權總數乘以1名人文學科學生每年所需的成本，計算出教學所需的資源。教學用途撥款（T），可用下列公式表示：[11]

T=[Σ（學生人數③）×（相對單位成本）] ×人文學科學生的單位成本

（二）科研撥款

政府撥款是香港公立高校科研經費的主要來源。在2014-2015學年，教資會資助院校用于研究的總開支達86.32億港元，占香港本地生產總值的0.37%。其中，政府撥款（包括從教資會、研資局及其他政府部門所獲的撥款，教資會及研資局分別以研究用途撥款和研究用途補助金的形式撥付科研經費）占83%，總額達71.86億元，較上一學年增加10%，教資會和研資局的科研撥款占比達75%。[12]

香港施行的是雙軌制的科研撥款體制，既有通過教資會直接撥付的研究用途撥款，也有經研資局撥付的研究補助金。研究用途撥款屬于非競爭性撥款，而研究補助金則屬于競爭性撥款，目前競爭性科研撥款和非競爭性科研撥款的比例約為50：50。④

1.研究用途撥款

研究用途撥款是按照積極從事研究的人員數目和積極從事研究的人員的研究單位成本確定的。計算方法是把研究人員所屬學科的比例系數，乘以參照學科，即人文學科的一名積極從事研究的人員的研究成本[13]。研究用途撥款（R1），可用公式表示：

R1=[∑（積極從事研究的人員數目⑤）×（相對單位成本）] ×人文學科教學人員的研究單位成本

教資會會在每個三年期開始前約18個月成立評估委員會來進行研究評審工作，以確定“積極從事研究的人員”的數目。高等院校被全職雇用2年及以上的學術人員（academic staff，包括從助理講師到教授之間的各級別）可以參加“積極從事研究的人員”的評審。全職學術人員權重為“1”，兼職學術人員權重為“0.5/兼職機構數”。每一個參評的研究人員最多可提交6份研究成果，但只有質量最好的4份會被評分，其他不會被評分[14]。教資會分別于1993、1996、1999、2006及2014年進行了五次研究評審工作。[15]

教學用途撥款和研究用途撥款，會以一攬子整體資助金的形式撥付給各高校。至于對經費在高校內各學系、部門或學院之間，以及在學術和行政管理事務之間的分配，院校有充分的自主權，教資會不做干預。

2.研究用途補助金

研究用途補助金來源于2009年香港政府設立的研究基金的收益。在2008-2009年度財政預算案中，香港政府批準撥付一筆180億港元的研究基金，2013年又向該基金追加50億港元資金[16]，形成總計230億港元的資金池，并用該基金的利息收益為香港高等院校科研支出提供支持。

研究用途補助金由研資局負責分配。研資局下設多個委員會以及學科小組，學科小組由教資會設立。各委員會負責評審參與項目競爭的建議書，研究小組則負責就推動高等教育界研究工作的方案提供意見，以及就研究評審和資助方法進行評估。研資局各委員會和學科小組的劃分架構如圖1所示。

研資局的研究用途補助金的目的在于通過具有競爭性的撥款資助計劃，為最優質的學術研究項目提供更多的資助。2012-2013年度，上圖所示的優配研究金及杰出青年學者計劃的整體申請成功率分別為32%和39.2%。[18]

三、香港公立高校財政投入的特點及啟示

從前文論述可以看出，經過多年的發展，香港公立高校的經費投入已經有一套比較成熟和穩定的機制，為促進香港高等教育的發展起到了重要作用。

（一）中介機構撥款

香港政府給予公立高校的撥款并非由政府教育部門直接撥付學校，而是由教資會作為政府和高校之間的中介機構，在各公立高校間分配財政經費。香港成立教資會是仿效了英國的做法[19]。1964年，立法會議員在預算案辯論中提出了參照英國經驗成立教資會的建議。1965年10月，教資會成立，工作原則和程序均參照英國。同時，教資會也分別通過質保局和研資局，對公立高校的教學和研究工作進行評估和監督。以教資會作為中介機構撥款，不僅有利于緩沖政府和高校之間的關系，也有利于使經費的分配更加專業和規范[20]。質保局和研資局所進行的教學和研究評估，也有利于保證高等教育教學和研究的質量。香港通過教資會調節政府和高校之間關系并對高等教育質量進行監督的經驗，值得內地在高校管理工作中加以借鑒。

（二）教學撥款與科研撥款相分離

在現實中，高等教育的教學投入和科研投入具有不同的導向。教學投入往往是市場化導向，而科研投入往往是國家導向和學術共同體導向，政府應該采取適當分離大學的教學支持和科研支持而建立教學與科研“兩條腿走路”的體制安排[21]。在香港，教學撥款由教資會負責，依據上文述及的撥款公式在各高校之間進行分配；而競爭性科研撥款則由教資會研資局負責，以競爭性項目撥款的形式在各高校之間分配。這種教學與科研撥款相分離的體制安排不僅有利于保證教學撥款的公平公正，也有利于保證科研投入的效率，確保高質量研究能夠得到充裕經費的支持，同時，也有利于避免科、教撥款不分，導致部分高校獲得較高財政經費所帶來的高校間的不公平及攀比問題。內地公立高校的撥款，在教學撥款和科研撥款之間并沒有清晰的界限，由此帶來了諸如精英高校和非精英高校貧富分化等一系列問題，有必要借鑒香港的經驗，建立教學與科研適度分離的撥款體制，以緩和當前內地高等教育撥款工作中所面臨的問題。

（三）“雙軌”與“集中”的科研撥款體制

在科研經費分配方面，香港實行的是競爭性與非競爭性科研經費并存的雙軌制體制。根據1982年英國政府發表的《梅理森報告》（Merrison Report），非競爭性科研投入具有使學術人員密切追蹤本學科的發展前沿、既促進教學又活躍學校的學術氣氛、為新進研究人員提供必要的科研資金、用穩定資金保證科研工作的連續性、利于開展廣泛的開創性和革新性研究等優點；競爭性科研經費有助于對最有前途的研究領域提供高額資助、促進合作研究和協作攻關、使研究人員能夠使用國際性的研究設施、直接鼓勵開展對國家具有重要意義的特別領域的研究等優點[22]。香港實行雙軌制的科研撥款體制，可以兼得競爭與非競爭性科研撥款之利。而就內地來講，科研撥款以競爭性撥款為主，非競爭性科研撥款只有占教育事業費很低比例的“科學研究費”和僅限于中央高校的少量“基本科研業務費”，占比非常低。2015年，財政部、教育部發布《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》，將中央高校存在的大量專項經費進行合并，將“985工程”“211工程”、優勢學科創新平臺、特色重點學科項目、“高等學校創新能力提升計劃”以及促進內涵式發展資金等專項資金合并為中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金。考慮到目前高校非競爭性科研撥款占比過低的問題，可以考慮將中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金與中央高校基本科研業務費資金合并，轉為常規性的撥款，建立非競爭性的科研撥款制度。

從科研經費的具體投入來看，香港主要由研資局作為專門機構統籌香港地區的研究需要，進行科研立項并負責科研經費在各高校之間的分配。如前文述及，香港科研經費的投入主要在教資會和研資局，屬于集中型的科研投入機制。比較來說，內地從教育部到科技部、國家發改委和國家自然科學基金委，再到中共中央宣傳部等都是大學科研工作的資助部門，屬于分散型的科研經費投入機制。集中型的科研經費投入機制有利于統籌研究的實際需要，避免重復立項，可以避免財政經費的過度投入和投入不足的問題，保證經費能夠更加合理地劃撥到不同高校。而分散型的科研經費投入機制則通常效率較低。從這一點來講，內地可以借鑒香港經驗，逐步探索集中型的科研經費投入機制，提高科研經費的投入和使用效率。

（四）經費自主權及考核評估

在香港，教學用途撥款和研究用途撥款通過公式計算后，以一攬子撥款的整體補助金形式撥付高校，對于補助金在各學系、部門或學院之間，在學術和行政管理范疇之間的分配，院校有充分的自主權。這賦予了高校充分的財務自主權，有助于高校根據實際需要在研究與學術之間，以及在不同學科之間調撥經費，保證教學和科研的效率。同時，教資會、質保局也會對高校的教學和研究的質量進行監督，確保高等教育質量。

而在內地，雖然部分省份已經開始嘗試給予高校更多的經費使用自主權，但對絕大部分高校而言，特別是在大量專項經費的使用方面，依然沒有自主權，從而導致專項經費的使用效率低下。在這方面，可以考慮借鑒教資會的經驗，采用一攬子整體撥款的方式，即經費的分配標準以特定的學科（評估質量標準、研究工作量、相對成本等）為依據，但在經費的使用方面則不與特定的學科直接掛鉤，在學校層面由高校統籌使用。同時，加強對高校經費使用情況的監督和評估，規范高校的經費使用行為，避免資金使用的浪費。

注釋：

①2012-2013學年學士學位課程學生規模比之前學年出現大幅增加，是由于香港在2009年開始實施3年制的高中新學制，新學制下的第一屆學生和舊學制下的最后一屆學生同年畢業。

②為配合新學制的實施，大學在2012-2013學年同時錄取舊學制及新學制的學生。

③包括所有學科及所有學歷程度的學生人數。

④根據立法會CB（4）940/15-16（01）號文件《大學教育資助委員會及研究資助局的研究撥款政策》，由于非競爭性撥款占比過大，不利于在高等院校中有效配置科研經費，教資會于2011年決定，從2012年起，利用9年時間把研究用途撥款的50%，逐步劃撥給研資局，以競爭性研究用途補助金的形式分配給各教資會院校。目前競爭性和非競爭撥款比例為50：50，2021年調整到位后比例約為60：40。

⑤包括所有學科中積極從事研究的人數。

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編輯 朱婷婷 校對 許方舟