水安全與依法治水

何艷梅

（上海政法學院經濟法學院，上海，201701）

水安全與依法治水

何艷梅

（上海政法學院經濟法學院，上海，201701）

我國的水安全決定其經濟安全、能源安全和糧食安全，關乎生態安全和國民安全。隨著工業化、城鎮化和農業現代化快速發展，加之氣候變化影響，我國的水安全包括水量安全和水質安全面臨嚴峻挑戰。我國需要從確保水安全的戰略視野，平衡經濟安全、能源安全、糧食安全、生態安全和應對氣候變化。“依法治水”是這種平衡的基本途徑。我國有必要建立以水法為主體，水與經濟、糧食、資源能源等相互聯結的法律體系和制度，以及相應的整體和綜合管理機制；同時，應當“主抓兩手”，即總量控制制度和市場交易制度的設計和實施。

水安全；依法治水；水短缺；水污染；能源

由于持續的水短缺和嚴重的水污染，水資源已從一種基礎性的自然資源，演變成為稀缺的戰略資源。包含了水量安全和水質安全的水安全及其法治保障問題，既是資源、環境、社會、管理和法律問題，更是關系到經濟社會可持續發展和國家長治久安的重大戰略問題。因此，系統探討我國的水安全與依法治水問題，對保障我國國家安全和水安全具有重要的理論和現實意義。

一、國家安全與水安全

國家安全是國家生存和發展的最基本、最重要的前提，是國家的核心利益。所謂“國家安全”，根據2015年《國家安全法》第2條的規定，是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。根據《國家安全法》第3條和第8條，以及2016年《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規劃綱要》）第73章“建立國家安全體系”，我國國家安全堅持“總體國家安全觀”，既包括傳統的軍事安全，也包括經濟安全、資源能源安全、糧食安全、生態安全、氣候安全等新型安全。

水資源與國民經濟和社會發展日益緊密聯系，水安全成為國家安全的重要保障和組成部分。水安全是指水資源的自然循環過程不受破壞或嚴重威脅，其水質水量能夠滿足國民經濟和社會可持續發展的需要，同時，國家利益不因洪澇災害、干旱缺水、水質污染等造成嚴重損失的狀態。水資源可由水質和水量兩個要素來反映[1]，相應地，水安全包括水量安全和水質安全，或者水供給安全和水生態安全兩個方面。

水量安全與水質安全是相互聯系、相互制約的。一方面，水質的好壞直接關系到水資源的功能，決定著水資源的用途，影響到可利用的水量。比如，水質最差的劣V類河流和湖泊水體，對人類沒有任何用途，必須經過治理達標后才能利用。另一方面，水量的減少將降低水體的自凈能力，容易導致或加劇水污染。但是總體而言，水質保護是水資源利用的前提和基礎，因此，水質安全重于水量安全，國家制定和實施水安全戰略、規則和制度的重點應是確保水質安全。

二、我國水安全的戰略地位

（一）水安全決定經濟安全

經濟安全是我國國家安全的基礎，包括資源安全、金融安全、產業安全和財政安全[2]，而水安全與其中的資源安全和產業安全發生直接和密切的聯結。資源安全包括水安全、能源安全、耕地安全、生物安全、海洋安全等，而水安全是其他類型資源安全的基本保障。產業安全包括農業安全、工業安全、建筑業安全和服務業安全等，而農業安全和工業安全都有賴于水安全。目前，農業是我國最大的用水戶，用水量占全國用水總量的近2/3。工業用水是我國繼農業之后的第二大用水戶，利用國家用水總量的近1/4[3]，從原材料加工到產品自身，幾乎所有工業過程都要用水。而我國經濟安全的主要指標是工業安全，我國GDP的半壁江山是靠工業部門創造的。[4]因此，水安全是經濟安全的基本組成部分，也是經濟安全的決定因素。

（二）水安全決定能源安全

能源是現代化的基礎和動力，能源安全事關我國現代化建設全局。能源安全是指能源得到“可靠和連續供應免受內外威脅的一種保障狀態”[5]，表明一國能源供給比較穩定或相對滿足。能源安全是經濟安全的重要組成部分，也是產業安全的保障，因為工農業和服務業發展需要穩定的電力、燃料等能源供應。根據國務院2014年《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》和《“十三五”規劃綱要》第30章“建設現代能源體系”，確保能源安全是我國的基本戰略。

水與能源存在高度的聯結，能源生產和供應需要水，而水的收集、處理、運輸和配送系統也需要能源帶動，能源對淡水供應必不可少。但是就戰略地位而言，水安全大于能源安全。因為水是無可替代的，而能源供應有多種選擇，包括煤、石油、天然氣、核能等化石能源，水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源或可再生能源；而且，各種能源的生產都離不開水，沒有水就沒有能源。因此，我國的水安全決定其能源安全。

能源供應的主體是電力供應，而電力部門是水密集行業。我國電力部門的用水總量大約是我國當年用水總量的10%[6]31，是除了農業部門之外最大的用水部門。我國電力供應的主體是火力和水力發電，這兩者高度依賴水：火電是為了用水冷卻和驅動蒸汽渦輪機，水電則是因為大壩和水庫中水的蒸發。自2013年以來，我國的火電和水電裝機與發電量占比分別為70%左右和20%強，意味著我國發電量的90%左右依賴于水。[7]其中，火力發電的用水量占工業用水總量的40%以上，是最大的工業用水戶和能源用水戶。[8]

（三）水安全決定糧食安全

一般而言，糧食安全是指糧食供給或糧食數量的安全，但為了全面確保公眾健康，糧食安全還應當包括糧食質量安全。我國把農業放在發展國民經濟的首位，農業發展的核心任務是確保糧食安全，糧食安全是我國的基本戰略，實現糧食自給是我國最優先的政策目標。糧食安全的前提或保障之一是水安全，因為糧食的數量和質量安全需要充足的、滿足一定水質要求的灌溉用水供應。[9]事實上，灌溉用水量占我國農業用水總量的90%，占全國用水總量的近60%，是名符其實的用水大戶。

（四）水安全關乎生態安全

生態安全是指生態系統本身的安全。水生態系統需要充足的水量和較清潔的水質，因此，水是維持水生態系統所必需的要素，是生態系統的關鍵因子，水質和水量關乎生態平衡，水安全關乎生態安全。水生態系統是由水生生物群落與水環境共同構成的具有特定結構和功能的動態平衡系統，這種平衡維持著正常的生物循環，一旦排入水體的廢物超過其維系平衡的“自凈容量”時，生態系統就會失衡，不僅會威脅各水生生物群落的生存，也威脅到人類的生存和發展，因為生態系統向人類提供著供給服務、調節服務、文化服務、支持服務等各種服務。

（五）水安全關乎國民安全

國民安全是指組成國家的基本要素——人民的生命、健康、財產、日常生活等方面不受威脅的狀態。一方面，國民安全是國家安全核心的構成要素，是一切國家安全保障活動和國家安全工作的根本目的；另一方面，水安全關乎國民安全，因為城鄉居民生活用水占我國用水總量的12%左右。[3]城鄉居民生活用水是指滿足人類基本需求的用水，包括飲用水和衛生設施。每人每天對水量的基本需求估計約40到50升，這種用水的可得性關系到人類生存及其尊嚴，尤其是飲用水，對水質有特別高的要求。充足的、清潔的飲用水是每個公民健康生存的根本條件之一，是國民安全的條件。因此，確保飲用水安全是確保水安全的基本內容之一。

三、我國的水安全挑戰

（一）水短缺

我國水資源的可利用量為8140億立方米，而人均可更新水資源只有2100立方米，僅為世界平均水平的28%。[10]根據國家統計局的數據，近十年來，我國人口以年均670萬人的速度增加[4]，2016年開始實施的二胎政策，成為人口增長的新“引擎”。隨著人口的不斷增長，實際上意味著人均水資源量會不斷下降，對已經短缺的水資源帶來更大壓力。因氣候變化帶來的極端洪水和干旱的頻率增加，也增加了水補給的困難。而且，我國的水資源、耕地、能源資源等在地理分布上極不平衡。南方地區擁有可更新水資源總量的3/4強，而47%的種糧面積和86%的煤炭儲量位于干旱的北方地區。[6]46全國水資源開發利用總量正在逐步接近國務院確定的2020年用水總量控制指標（6700億立方米），北方地區面臨著更嚴重的水短缺形勢——海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率達到106%、82%、76%，西北內陸河流開發利用已接近甚至超出水資源承載能力。[11]

根據水利部發布的1997—2015年度《中國水資源公報》，近二十年來，我國用水效率明顯提高，全國萬元GDP用水量和萬元工業增加值用水量均呈顯著下降趨勢，農田實際灌溉畝均用水量總體上呈緩慢下降趨勢。盡管如此，我國用水效率在世界上仍然屬于偏低水平，這是造成水短缺的重要原因。我國農田灌溉水有效利用系數為0.52，低于0.7—0.8的世界先進水平，萬元工業增加值用水量雖然明顯減少，仍為世界先進水平的2倍左右。[11]如果不大力改變以往粗放的經濟發展模式以及低效的用水狀況，我國2030年的水需求將達8180億立方米，而目前水供給量是6220億立方米，存在近2000億立方米的赤字。[6]20

（二）水污染

我國的環境已經達到或接近其承載能力的上限，這種狀況包括令人擔憂的水污染和生態破壞。根據水利部近年來對全國河流、湖泊和地下水水質的監測數據，河流水質受到嚴重污染；經過治理有一定好轉，但是仍有2/3的河長被污染（達不到Ⅱ類標準），1/3的河長被嚴重污染（達不到Ⅲ類標準），總體仍呈輕度污染。湖泊污染程度明顯比河流嚴重，而且經過多年治理，好轉趨勢并不明顯，部分數據顯示還有惡化的趨勢。地下水污染嚴重，地下水質總體很差，而且呈現出逐步惡化的明顯趨勢。[3]

關于海水的水質，根據1997—2016年度國家海洋局《中國海洋環境質量年報》（后更名為《中國海洋環境質量公報》）和環保部《中國環境狀況公報》，我國近海大部分海域為清潔海域，遠海海域水質保持良好狀態，問題主要集中于近岸海域：環境受到嚴重污染并持續惡化；生態系統健康狀況惡化；劣四類海水即“嚴重污染海域”面積不斷擴大；河流排海污染物總量居高不下，遠遠大于直排海污染源的污染物入海量。因此，無節制的陸源污染物排放入海是造成近岸海域環境質量持續惡化的主要原因。

嚴重的水污染狀況已經直接影響了我國的土壤、耕地、水源地、淡水和海洋漁業資源，引起了民眾對食品質量安全和飲用水安全的擔憂。以土壤污染和食品安全為例，我國以占世界7%的耕地養活了占世界20%的人口，然而這是以不可持續的農業生產方式（大水漫灌、大量使用化肥農藥等）實現的，是以水資源的驚人浪費、土壤污染和土地退化為代價的，耕地本身也受到廢水和廢渣污染、地下水超采等的威脅。因為來自農業和工業廢水、廢渣排放的污染，已經造成了大面積的土壤污染，有2.5%的耕地因過度污染無法種莊稼而退出了農業領域。[6]17

四、“依法治水”——我國水安全的法治保障

從近期來看，水安全在我國水—能源—糧食—生態—氣候的聯結中處于首要地位。我國需要從確保水安全的戰略視野，平衡能源安全、糧食安全、生態安全和應對氣候變化。這種平衡需要我國的經濟發展、能源消費、糧食生產和社會運行從高投入、高污染、低產出的粗放模式向低投入、低污染、高產出的集約和環保模式轉型，“依法治水”是確保這種轉型成功的基本途徑。因為法律在任何經濟和社會轉型中都具有直接和深刻的影響作用，或者決定轉型的方向，或者決定轉型的速度。但是只有良法才能對經濟和社會轉型發揮積極的促進作用，因此法律設計的重要性顯而易見。[12]

近年來，鑒于我國日益嚴峻的水安全形勢，中共中央、國務院等已經密集出臺和實施了多項直接或間接涉及水安全的戰略、政策、計劃和改革方案，立法部門也根據這些戰略和政策等，修改和實施了一些關于環境保護、水資源利用和保護的單行法律，包括修訂《環境保護法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》等，對節約和保護水資源、防治水污染發揮了重要的作用，或者打下了良好的基礎。然而，從確保水安全及其支撐的能源安全、糧食安全、生態安全和國民安全的戰略高度來看，我國現行水法體系、制度和管理體制無法滿足水安全及其維系的其它各項安全，建議從以下方面進行重構和制度創新。

（一）重整和建立水法的內部結構和外部結構

水法的內部結構是水法各基本法、單行法和法律法規之間的有機結合，外部結構是水法與經濟法、資源能源法等相關部門法的銜接和配合。為了確保水安全及其維系的其它各項安全而進行的水法內部結構和外部結構建設，是一個復雜的系統工程，它可能涉及國家整體法律結構的重構，至少是跨多個部門的法律的重構。因為法律體系并不是自然形成的，而“應該是由協調、規范的價值標準所組成的有序的規范結構”[13]。協調一致不單是制度銜接的必要，也是制度能力的標志，因為“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的”[14]。當然，法律的“一致和相互支持”來源于統一理性。重整和建立水法的內部結構和外部結構，就是在“節約水利用，控制水污染，以確保水安全及其維系的其它各項安全”這個“統一理性”的指導下，建立以水法為主干，水法、經濟法、能源法、資源環境法等多個部門相互聯結的法律體系和制度。

1.重整水法的內部結構

現行水法的內部結構是淡水法、海水法分而治之，水質法與水量法分而治之，而且相互之間缺乏有效的銜接和配合的結構。我國淡水法無法有效地控制水短缺和水污染，其中一個原因就是《水法》與《水污染防治法》對“水資源”與“水環境”“水量”與“水質”的相互割裂。為了實現“統一理性”指導之下的水安全及其維系的其它各項安全，水法的內部結構必須進行重整。可供選擇的重整方案有多種，根據其難易度和可行度可分為“小整”“中整”“大整”三種。

大整方案是指淡水法與海水法、水質法與水量法的全部一體化，即將《水法》《水污染防治法》《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》等所有淡水立法和海水立法全部進行整合，對水法進行法典化編纂，同時設立大部制的統一管理機構。大整方案遵循水循環的客觀自然規律和生態系統的完整性，是非常科學和理想的改革方案，但是牽涉到水法整個立法思想和結構的改變，以及對現行分散管理體制的重大變革，因此其實施面臨很大障礙，短期內不可能一蹴而就。

中整方案是指維持淡水法和海水法的分立結構，但是分別進行淡水法和海水法的一體化，即將《水法》和《水污染防治法》合并，以對淡水利用和水質保護的法律規范一體化，將《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》合并，以對海域使用和海域環境保護的法律規范一體化。這種方案牽涉到水法立法思想和結構的部分改變，以及對現行分散管理體制的較大變革，實施難度小于大整方案，可作為中期的改革目標。

小整方案是指維持現行淡水法與海水法、水質法與水量法的分立結構，但是對各有關單行法律法規進行修訂，以加強相互之間的銜接和配合。顯然，小整方案實施難度最小，短期內也最為可行，而且政策和立法動向也采取了小整的方案：全國人大常委會2016年修訂了《海洋環境保護法》，2017年修訂了《水污染防治法》。因此，下文集中分析小整方案的路徑。

（1）制修訂淡水法

修訂《水法》。將立法目的修訂為“合理利用和保護水體，以保護公眾健康和環境”，以確立其淡水管理基本法的地位；貫徹國家戰略，實施“陸海統籌”，將沿海水體納入其適用范圍；確立生態保護和節水優先的基本原則，因為這是保障國家水安全的戰略選擇；將現行的流域水資源保護機構和流域委員會進行合并，重整為統一的流域管理機構，以提高流域管理的效率；完善水資源和水域管理制度，包括水資源開發利用制度、水量分配和使用制度、水資源和水域的保護制度等，以提高其實施效果，促進水量安全和水質安全；發揮市場的主導作用，建立水權交易制度；為了貫徹節水優先的基本原則，應當強化節水制度和措施，包括確立用水效率控制紅線，建立區域、行業和用水產品的用水效率指標體系，制定農業和生活節水強制性標準，制定高耗水農業和服務業用水定額國家標準等。

制定《節約用水法》。節水在我國已推行多年，用水效率低下沒有根本改觀。“根本原因是提高用水效率不單純是水資源本身的問題，而是一場涉及生產力和生產關系的革命。”[15]應當綜合通過用水總量控制、節水技術革新、水價調控、水權交易等多種手段推動節水。此外，因為工業領域的節水往往不能與節能、減碳并行，應當重點調控農業與生活用水。在具體制度設計上，在規定強制節水措施的同時，應當建立起自愿節水的激勵機制。

制定《流域管理法》。河流流域在發電、灌溉之外具有不可估量的生態價值和人文價值，它們應當得到尊重和保護。我國以往將流域水電開發置于環保之前，導致許多生態環境問題和移民問題。《流域管理法》應當規定，為每條重要的河流流域建立有效的“生態紅線”，保障河流的生態需水量，這樣才能確保河流的水量和水質安全。《“十三五”規劃綱要》第31章第1節已經規定：“推進江河流域系統整治，維持基本生態用水需求，增強保水儲水能力。”

（2）修訂海水法

海水法的核心法律是《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》，前者著眼于我國海域包括海水的開發利用，后者著眼于海洋環境的保護。《海洋環境保護法》已于2016年11月通過修正案，但是《海域使用管理法》自2002年實施以來，未作任何修改，早已不能適應海水安全的新形勢。我國正在大力發展“藍色經濟”，將會不斷加大對海域的開發利用強度，為了防止海洋環境進一步惡化的威脅，應當結合海水安全的新形勢和中央戰略政策，對這部法律進行修訂。比如，完善海域所有權和使用權及其流轉制度，確認海域探礦權、采礦權和取水權，以發揮產權激勵的作用；明確海域使用管理機構的權限，以及政府或其職能部門怠于履行相關職責的責任追究問題，以解決政府失靈的問題；建立健全海域使用管理制度，以提高管理的效率和效果，包括完善海域使用審批制度、建立圍填海總量控制制度和自然岸線控制制度、建立海域使用論證制度等。

2.建立水法的外部結構

（1）水法與經濟法的聯結

修改《循環經濟促進法》。改革循環經濟監督管理機制，以有效解決循環經濟治理和管理方面的“碎片化”缺陷；在總量控制之下發揮市場的主導作用，建立產權交易制度，尤其是對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石化等重污染行業，實行年度能源消費總量控制、用電總量控制、用水總量控制、主要污染物排放總量控制，并建立能源消費指標交易、用電指標交易、水權交易、排污權交易等相應的市場交易制度；節水、節能和減碳措施的協同，制度設計應當避免要求工業企業節水的生硬的規定，以免顧此失彼；細化經濟激勵性制度，包括規劃制度、財稅制度、專項基金制度、信貸制度、價格制度等，以使發展循環經濟的正外部性損失得到補償，并把循環經濟變為有利可圖的活動。

修改《農業法》。確立節水節肥節藥并行的原則或基本戰略。制度設計的重點是完善監督管理制度，建立市場交易機制，以同時發揮政府的引導作用和市場的主導作用。具體包括以下方面：建立農田灌溉用水紅線；建立化肥生產總量控制和農藥生產總量控制制度；建立農業規劃和建設項目的水資源論證制度；實行灌溉用水總量控制和定額管理，以及與之相適應的農業水價合理形成機制；建立和發展農業用水合作組織，建立農村水利工程專業化管理制度；建立農業節水市場交易和政府回購機制等。

（2）水法與資源能源法的聯結

我國需要考慮國內外能源發展的現狀和趨勢，并結合國家能源發展戰略和政策，以及水—能源—氣候之間的復雜聯結，制定和修改能源領域的法律法規。節能就是節水和減碳，但是節水并不必然地等于節能和減碳，減碳也不等于節水。比如，煤電生產的節水技術，可能以增加煤耗和二氧化碳的排放為代價。[6]22因此，資源能源領域的涉水立法和修法應當確立節能、節水、減碳整體考慮的原則，并以節能為重點進行制度設計，建立能源生產總量控制和消費總量控制制度等。當然，不同的資源能源法律，其修訂辦法和具體制度設計也應有所不同，以《電力法》和《節約能源法》的修改為例：

修改《電力法》。鑒于電力事業對水安全的不利影響，應當朝著清潔低碳方向適度發展，為此，應當修訂立法目的，將 “保障和促進電力事業的發展”修改為“保障和促進電力事業的清潔綠色低碳發展”；同時，調整電力發展的原則，將“適當超前發展”修改為“國家建立用電總量控制制度和用電指標的市場交易制度”。能源領域的節水不等于節電，但是節電等于節水。因此，制度設計的重點是節約用電，《電力法》需要細化節約用電的規定，可考慮設立“節約用電”專章。為了使電力企業節水、節能、減碳并行，還需要建立新制度，比如電力企業建設項目的水資源論證制度、水環境影響評價制度、氣候影響評價制度和土地影響評價制度，電力企業的電力—水—土地—氣候聯結的整體評價制度等。

修改《節約能源法》。修改立法目的條款，將其中“增加能源供應”的規定改為“增加可再生能源的供應”，因為能源供應總量有指標控制，但是可再生能源的絕對供應量和供應比例會增加；節能可以產生節水的效果，因此制度設計應以節能為核心，建立能源節約的基本政策和制度，包括建立能源生產和消費總量控制制度，并建立能源消費指標或節能量的市場交易制度，制修訂重點行業單位產品能耗限額強制性國家標準，建立工業產品的能耗標識制度，對煤炭、鋼鐵、水泥等主要行業實行能耗總量控制等。另外，應當刪除鼓勵、支持開發和利用新能源、可再生能源的條款，因為不是所有的新能源和可再生能源都是水友好、氣候友好、土地友好的，不能在所有地區一律采取“鼓勵和支持”的政策，而應當具體能源具體分析、具體地區具體分析。

（二）建立整體、綜合的水資源管理機制

我國現在實行分散的管理體制，導致形成了部門立法觀念、技術和程序，或者說是部門立法觀念、技術和程序導致形成了這樣的管理體制。考慮到水循環的自然規律及我國水安全面臨的嚴峻形勢，為了確保水安全及其維系的其它各項安全，我國必須改變“九龍治水”的局面，對水資源進行綜合管理。從中遠期來看，在對水法結構進行“中整”或“大整”的同時，需要將分散管理、各自為政的管理體制改革為整體、綜合的管理體制，實施海陸一體化或統籌管理。這需要高層的政治決心和智慧，對環保部、國土資源部、海洋局、水利部、農業部等職能部門或其職責進行整合。

從近期來看，如果我國對水法結構進行“小整”，并繼續實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制，就必須緊密結合各地實際情況，充分發揮縣級以上地方政府水行政主管部門依法管理本行政區域內水資源的積極性和主動性。《水法》第12條規定的流域管理機構與縣級以上地方政府水行政主管部門在水資源監督管理上的具體職責，需要由國務院或其水行政主管部門制定配套的行政法規或部門規章予以明確。另外，按照《水法》的有關規定，流域管理機構在依法管理水資源的工作中應當突出宏觀綜合性和民主協調性，著重處理一些地方水行政主管部門難以單獨處理的問題，而一個行政區域內的經常性的水資源監督管理工作主要應由有關地方政府的水行政主管部門負責實施。

（三）“主抓兩手”

不論是建立以水法為主體，水法與經濟法、資源能源法等相互聯結的法律體系和制度，還是整體、綜合的水資源管理體制，都應當“主抓兩手”：一是總量控制制度的設計和實施；二是市場交易制度的設計和實施。這也符合國務院《水污染防治行動計劃》提出的“兩手發力”的治水原則。“兩手發力”中的一手是要充分發揮市場的主導作用，另一手就是發揮政府的引導作用。總量控制之下的市場交易可以說是在政府引導和監督之下，利用市場力量配置資源、提高資源能源效率的最佳途徑。

1.總量控制

在確保水安全及其維系的其它各項安全方面，沒有最佳的和適合一切的解決方案。為了在確保水安全及其維系的其它各項安全之間尋求平衡，只能對不同行業或地區的資源環境利用，包括水耗、能耗、碳排放和污染物排放分別同時實施總量控制制度。資源環境利用的總量控制制度，就是在資源環境的負載能力范圍內確定各類自然資源的可利用總量和環境容納污染物的總量的、保護生態系統和維持生態平衡的基礎性制度。

目前，《水污染防治法》明確建立并實施了水體重點污染物排放總量控制制度，國務院的政策文件規定實施用水總量控制、稀土開采總量控制、能源消費總量控制，新修訂的《環境保護法》第44條也確立了重點污染物排放總量控制制度。但是總體而言，這一制度建設還很薄弱，比如法律制度建設滯后于政策規定、適用范圍狹窄、缺乏海陸統籌、執行情況較差等，與其基礎性地位很不相稱。我國需要按照《“十三五”規劃綱要》的要求，修改《水污染防治法》《海洋環境保護法》《節約能源法》《礦產資源法》等單行法，擴大水體污染物排放總量控制的范圍，正式建立用水總量控制制度、陸源污染物排海總量控制制度、能源消費總量控制制度、礦產資源開采總量控制制度等。

2.市場交易

我國水安全及其維系的其它各項安全的實現，關鍵在于提高水資源和能源資源的效率。效率是“社會從其稀缺資源中獲得最大利益的特征”[16]。效率是可持續發展的目標之一，有時被稱作“第一燃料”，無疑是最為潔凈、廉價的能源。通過市場配置資源才能實現效率最大化，因此，追逐水資源和能源效率的一切制度都可以按照市場經濟制度的要求進行設計與安排。

一個成功的市場經濟政策必須利用企業發展和技術革新最基本的內在動力——追逐利潤。在總量控制的前提下允許企業進行水權交易、節能量交易、礦業權交易、排污權交易、碳排放權交易等水資源利用、能源開采利用和環境容量使用的市場交易，將技術選擇的權力留給具有競爭活力的市場。這是美國多年實行二氧化硫排放總量控制和排污權交易、歐盟近年實行二氧化碳排放總量控制和碳排放權交易的成功經驗。

“主抓兩手”的政策和制度由于成功地創造了從削減污染排放或資源能源消費中創收的途徑，把世界上最強勁的經濟力量——企業家資本主義釋放出來，使“環境保護不僅僅只是一個輸錢機，也是一個利潤中心”[17]，所以可以有效地實現節約資源能源利用、減少污染排放、改善環境質量、保護生態系統的目的。同時應當注意，“主抓兩手”的同時，需要建設和實施配套制度，包括監測制度、統計制度、責任制度等。

結語

國家安全是國家生存和發展的最基本、最重要的前提，是國家的核心利益，而隨著我國水資源的日益稀缺和水環境的不斷污染，包含了水量安全和水質安全甚至水體安全的水安全，與國民經濟和社會發展緊密聯系，成為我國國家安全的重要保障和組成部分。我國的水安全決定其經濟安全、能源安全和糧食安全，關乎生態安全和國民安全。我國需要從確保水安全的戰略視野，通過“依法治水”平衡經濟安全、能源安全、糧食安全、生態安全和應對氣候變化。關于依法治水的路徑，一是需要建立以水法為主體，水與經濟、糧食、資源能源等相互聯結的法律體系和制度；二是建立整體和綜合的水資源管理機制，并注意處理好流域管理機構與地方政府水行政主管部門之間的關系；三是“主抓兩手”，不論是建立以水法為主體，水法與經濟法、資源能源法等相互聯結的法律體系和制度，還是整體、綜合的水資源管理體制，都要重點設計和實施總量控制和市場交易制度。

[1] 何艷梅.國際水資源利用和保護領域的法律理論與實踐[M].北京:法律出版社,2007:6.

[2] 曹榮湘.經濟安全:發展中國家的開放與風險[M].北京:社會科學文獻出版社,2006:46.

[3] 水利部.2005—2015年度中國水資源公報[EB/OL].(2017-04-10)[2017-06-20].http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/.

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Rule by Law to Safeguard China′s Water Security

HE Yan-mei
(Economic Law School,Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai,201701,China)

China's water security determines its economic security,energy security and food security,and has profound influence on its ecology security and people security.With the fast development of its industrialization,rural urbanization and agricultural modernization as well as the effect of climate change,China's water security is facing many serious challenges.China shall balance economic security,energy security,food security,ecology security and combat climate change from the strategic perspective of safeguarding water security.The basic path of this balance is "water control by law".It is necessary for China to set up the legal systems and institutions of water-economicfood-energy nexus as well as corresponding integrated and comprehensive management mechanism.Meanwhile,more attention shall be paid to the systems of total volume control and market trading.

water security;water control by law;water supply;water pollution;energy

D922.66

A

2095-2082（2017）05-0035-09

2017-07-06

何艷梅（1972—），女，河南浚縣人，上海政法學院經濟法學院教授，碩士研究生導師，法學博士。

（責任編輯 杜生權）