官民二重性：中國紅十字會的發展瓶頸

楊珂

官民二重性：中國紅十字會的發展瓶頸

楊珂

（福州大學至誠學院，福建福州350001）

在政府的支持與推動下，中國紅十字會組織在組織建設、體制理順、法制建設、活動開展等取得了快速的發展和驕人的業績，并成為政府在人道領域的好幫手。但由于“官民二重性”的存在，紅十字會組織受主管政府部門的行政干擾較大，缺乏相應的獨立性，這在很大程度上限制和延緩了紅十字會組織的未來成長和發展。

中國紅十字會；發展現狀；瓶頸

中國紅十字會組織自創立以來，就與政府保持著千絲萬縷的關聯。冰凍三尺非一日之寒，我國紅十字會組織“官民二重性”不是一朝一夕形成的，而是由眾多錯綜復雜的因素共同導致的。回顧我國紅十字會組織的發展歷程，并深入剖析其“官民二重性”的表現和成因，有利于推進我國紅十字會組織的改革發展，促進其功能價值的有效發揮。

一、中國紅十字會發展現狀

（一）組織建設方面

中國紅十字會自1904年建會以來，一直致力于推動我國人道主義事業的發展。目前，在我國政府的大力協助下，中國紅十字會的發展規模越來越大，組織網絡已經擴展到有31個省級分會、333個地級分會、2860個縣級分會和新疆建設兵團分會，鐵路和商業系統紅十字會，香港和澳門特別行政區紅十字會，有7萬個基層組織，團體會員單位12萬個，志愿者113．2萬人，會員總數2398萬人，其中青少年會員1549萬人。全國紅十字會共有編制人數7774人，其中專職人數為6745人。［1］

（二）體制理順方面

近年來，在組織規模不斷擴展的同時，中國紅十字總會積極加強對地方紅十字組織理順體制工作的指導和督促，在“八大”前實現了全部理順省級紅十字會管理體制的目標。至2007年，全國省級紅十字會已全部理順；地市級總數334個，其中已理順273個，占81．7%；縣級總數2781個，其中已理順746個，占26．8%，其中京、津、滬的區縣已全部理順，內蒙古、新疆、吉林省（區）的縣級理順率超過70%。［2］截至2008年9月底，全國已有88%的地市級、36%的縣級紅十字會從衛生系統中獨立出來。至此，中國紅十字會基層組織體制理順工作已經向前邁進了一大步。

（三）法制建設方面

組織立法工作也在步步推進當中，中國紅十字會積極參與相關立法工作。在充分征求各方意見，考慮紅十字會實際的前提下，開展執法調研、考察工作，并及時向國務院法制辦反饋我會意見及建議，配合相關部門的立法工作。與全國人大教科文衛委員會、全國政協社法委合作開展《中華人民共和國紅十字會法》《中華人民共和國紅十字標志使用辦法》等法律法規的貫徹實施情況，對紅十字標志和名稱的使用進行維權，促進紅十字事業的發展。

（四）活動開展情況

近年來積極開展各類組織活動，如：“第五輪中國全球基金瘧疾項目”“中國紅十字會艾滋病全球行動同盟”“2008—2010年全國艾滋病預防與關愛項目”“農村改水改廁”“紅十字博愛送萬家”“心靈陽光工程”、農民醫療救助、青少年工作等紅十字會組織較有代表性的活動以及協助災后重建、緊急救援等工作。籌資方面，在《中華人民共和國公益事業捐贈法》的指導下，由中國紅十字會籌資處全權負責紅十字會籌資長短期計劃的擬定和籌資工作的展開。

（五）整體發展狀況評估

清華大學NGO研究所對中國紅十字會組織發展狀況進行了評估，評估圍繞價值、資源、結構、項目活動、環境以及影響六個維度展開，這六個維度下面分別設立更具體的評估亞維度，使評估更具有可操作性。評估結果顯示，六個維度的平均分都較高，按高低排序依次是：項目活動（7．49）、價值（7．38）、環境（7．19）、結構（6．75）、資源（6．71）、影響（6．69），體現出中國紅十字會組織的項目活動得到了廣泛開展，但在社會發展中產生的影響仍不夠大，尤其是對政策制定過程和企業的影響偏低。［3］

二、紅十字會“官民二重性”的具體表現

目前，我國政府對社會組織采取的是“雙重管理體制”，然而，紅十字會由于身份的特殊與重要，享受組織免登記待遇，體制理順后，紅十字會組織只接受地方政府的管理與監督。盡管不用像其他社會組織那樣接受政府的“雙重管理”，僅是“單向管理”，但紅十字會組織仍然存在自身難以跨越的“官民二重性”。主要體現在：

（一）“四級政府”式的組織架構

中國紅十字會組織的“四級”管理體制與我國的“四級政府”體制相類似，都具有垂直的科層組織體系，下一級組織業務上要接受上一級組織的指導。組織機構成“金字塔”結構，自上而下全面鋪開，越往基層組織的分支越多，機構建設仿照政府模式，遍布政府行政區劃的每一個角落，實現組織的全覆蓋。

除此之外，總會、省級紅十字會、市級紅十字會以及縣、區級紅十字會參照“四級政府”制核定行政級別，例如：省級紅十字會原則上屬于副廳級行政單位；市級結合具體情況原則上屬于處級或者副處級行政單位，當然也有例外，如：與廈門市相似的副省級城市級別略高于一般城市；縣、區級紅十字會的行政級別核定依此類推。這種體制上的模仿，無疑打上了深重的“官民二重性”烙印，行政化傾向嚴重，一定程度上偏離了社會組織的運作、管理原則。

（二）管理經費主要來源于財政撥款

在福建省紅十字會及各地市級紅十字會的調研中發現，各級紅十字會“官民二重性”最突出的特點之一就是管理經費統統來源于政府的財政撥款，包括：從業人員的薪資、辦公場所的租賃費等各類辦公開支、交通工具的購買等。個別經濟發展水平較低的地市級紅十字會，甚至各項活動的大部分經費都來源于政府的財政撥款，對政府的依賴程度相當高，使得組織的建立與發展有悖于社會組織獨立、自治的原則。同時，調研中，在問及“在您所服務的紅十字會中哪條渠道籌得的經費所占比例最高？”這個問題時，有將近半數的被調研對象選擇的是“政府財政撥款”。由此可見，目前各級紅十字會組織，除經濟發展水平較高、公益氛圍相對較好的個別城市外，大部分地市級紅十字會及基層紅十字會的管理經費與活動經費來源仍然主要集中在政府財政撥款上。除此之外，值得一提的是，各級紅十字會組織每年的核心籌資項目——“慈善萬人行”，都是在政府的大力支持與推動下實施的，正是因為有了政府的動員與號召，才有了各級黨政機關、企事業單位、社會團體和廣大市民的廣泛參與。這無疑給特色鮮明的“官民二重性”打上了更深一層的烙印。

而西方非營利組織的管理經費多是從所募款中按規定比例提取，是完全意義上的獨立、自治。例如：早在1988年，美國慈善信息管理局（National Charities Information Bureau，NCIB）公告“慈善團體準則”（Standards in Philanthropy）就首次明確規定，捐款所得用在項目與活動上的比例不得低于總募款的60%。［4］換句話說，即：管理經費的提取不得高于40%。

（三）從業人員實行參公管理

紅十字會組織從業人員的錄用與管理都參照《中華人民共和國公務員法》規定的公務員招錄與管理系統。除參照公務員招考渠道之外，大部分還來源于地方政府部門的人員調劑、安置，還有一部分是來源于部隊轉業人員的安置。從業人員的晉升管理，同樣參照政府公務員晉升辦法核定行政級別，例如：福建省紅十字會常務副會長參照副廳級行政級別；由于廈門市屬于副省級城市，固然廈門市紅十字會常務副會長的行政級別通常要高于一般的地市級紅十字會常務副會長，享受副廳級待遇；福建省其余各地市紅十字會及縣、區級紅十字會常務副會長參照的行政級別可以結合所在地區、市、區、縣的行政級別依此類推。

負責人的任命出自黨政部門。隨著體制理順工作的展開，總會、省級紅十字會以及大部分地市級紅十字會都相繼脫離衛生主管部門，逐步改變了之前的負責人由衛生主管部門領導兼任的狀況，但是，負責人的任命仍然由黨政部門直接做出。紅十字會在人事任免上缺乏自主權。而大部分縣、區級紅十字會由于體制理順工作進展緩慢、專職工作人員缺乏等因素，第一負責人由衛生主管部門領導兼任的現象仍然沒有得到改變，負責人皆集政社職務于一身。

（四）“黨組會”是最高決策機構

各級紅十字會組織都有相應的理事會，但是在調研中發現，“理事會不理事”的現象已習以為常，理事會很大程度上形同虛設，毫無實際意義。理事會的決策權基本由各級紅十字會黨組會取代，黨組會成為最高決策機構。正常情況下，黨組會至少半年召開一次；若有臨時突發事件，根據情況緊急程度，可臨時召集黨組成員召開黨組會。黨組會由以各級紅十字會領導為核心的黨組成員組成，實行“少數服從多數”的民主集中制原則。黨組會通過的決議，根據決議的重要程度、影響力的大小、與地方政府的關系等因素，及時報請政府部門審批。

相反，由會員代表大會選舉產生的理事會很少履行相應的義務。理事會的諸多理事缺乏開展工作的積極性，對紅十字會的各項工作不夠關心，甚至有不少理事不了解紅十字會的工作開展，就更談不上管理和監督了。另外，據調研中紅十字會工作人員反映，紅十字會自身能力建設不足，無力調動各類會員參與活動的積極性，因而導致各級紅十字會組織的會員實際參加紅十字會活動的較少，多半只履行繳納會費的義務。

三、“官民二重性”給紅十字會帶來的發展障礙

（一）功能膨脹與效率低下

所謂“衙門化”指的就是，紅十字會組織在“官民二重性”的感染與滲透下，自覺不自覺地沿襲了政府的辦事作風，行政化傾向嚴重。尤其表現在，模仿政府的行政權力擴張，這種“半官性”的體制使得其自身存在難以抑制的擴張沖動。然而，政府地位的特殊性決定了它能掌握和支配其他社會主體所不能的資源，政府是作為一個管理和協調社會各種存在機制的主體而出現和存在的，管理市場、社會以及協調它們之間的和政府自身與這兩者之間的各種關系，這就給政府的專有權力屬性奠定了基礎。隨著社會不斷向前發展，也伴隨著各種層出不窮的問題，政府需要對其進行研究探索并加強管制，由此也不斷延伸出更多新的權力擴張取向。

然而，紅十字會也沿襲了這種權力擴張的模式，期望無限延伸紅十字會組織的功能覆蓋面，從而導致現有的功能項目設計“大而全”，與實際效果的“小而散”形成鮮明對比。目前，紅十字會組織的功能覆蓋用“二岸、三人、四救、五捐”仍不足以概括。［5］“二岸”指海峽兩岸，主要是指紅十字會根據地緣特點在推動“民間外交”上的作用；“三人”主要是指人道領域、人文理念、人權尊重，指紅十字會的精神文化傳播功能；“四救”主要包括救災、救護、救急、救助，是紅十字會提供的服務內容；“五捐”指捐血液、捐造血干細胞、捐遺體、捐器官、捐款物，既有人道主義救助的需要，也有醫學教育科研用途。［6］功能之全，是任何社會組織的功能都不可比擬和超越的，但是，也正是因為功能的涉及面太廣，使得紅十字會的力量被不斷分散，不能集中優勢面對“二岸、三人、四救、五捐”中的任何一個，最后導致各項功能履行的低效率，即：效果的“小而散”。中國紅十字會副會長郭長江如是說，“那種以為自己什么都可以做，什么都可以做好的包打天下的想法是十分幼稚的，那種什么都參與的四面出擊的做法是十分盲目的。那種不是‘衙門’勝似‘衙門’的態度，不是科學發展觀。”［7］

（二）專業化人才隊伍建設滯后

中國紅十字會從業人員是參公管理，手里端的是“鐵飯碗”，這種保障性強的體制，無法使各級從業人員意識到工作的壓力，從而缺乏進取的動力。做多做少，結果都一樣，絲毫不會影響其手中的“鐵飯碗”。這種體制保障下僵化的用人機制，一方面，無法滿足紅十字會組織人才需求的多元化與動態性；另一方面，使得組織對其從業人員的績效考核無從下手，考核的結果絲毫不會影響到“鐵飯碗”，組織的績效與激勵管理無從談起。

對福建省紅十字會組織的調研結果顯示，紅十字會組織從業人員的來源比例是：47.2%的被調查者來紅會之前在衛生部門工作，30.6%的被調查者來紅會之前在其他政府部門工作，11.1%的被調查者來紅會之前在部隊工作，還有5．6%的被調查者來紅會之前在其他地方工作。這樣的人員結構，與紅十字會發展所需突出的“生命救護”特色的人才隊伍建設相差甚遠。與其它國家紅十字會發展相比，存在較大差距，尤其體現在專業的救災隊伍、救護隊伍的缺失上。并且，我國紅十字會尚缺乏災害預警服務、災害救援過程中的技術支持及其專業的緊急救援隊伍。我國是一個地震活躍的國家，但平均每萬人中只有0．01個專業救援人員。

（三）公信力不高

濃厚的“官民二重性”使紅十字會組織行政化傾向嚴重，各項活動都披上了政府的外衣，管理體制遵循“四級準政府”制、人員參公管理、管理經費來源于財政撥款，這種與政府緊密聯合的狀態，大大疏遠了與公眾的聯系。其一，政社不分的領導體制，使得領導在面臨個人與組織利益沖突時衡量利益不均，沒有把組織、會員及所代表公眾的利益放在首位，相反成為政府部門的利益代表，降低了公眾的信任度與參與度；其二，行政化傾向嚴重的中國紅十字會一直以來沿襲政府追求“高政績”的作風，組織活動很大程度上成為了追求“高政績”的擺設，沒有切實履行自身作為一個社會組織應盡的義務，與廣大公眾的利益訴求相左；其三，基金管理不夠公開、透明，引致社會各界輿論質疑。例如，針對5·12汶川大地震期間中國紅十字會的募款，就有網友質疑在善款中提取管理費的比例問題：《中國紅十字會募捐和接受捐贈工作條例》規定“……可以從募捐款中提取3-5%的管理費”，可是中國紅十字會總會應急辦主任、新聞發言人王平在5月24日回答網友說：“……我們規定從募捐款中提取項目費不得超過6．5%……”，記者看到的《中國紅十字會募捐和接受捐贈工作條例》規定是3-5%，王平說的是6．5%，掛靠在中國紅十字會下的中國紅十字基金會竟然從“公募性基金中提取10%的管理費”。［7］這種逐層自定比例的情況，無疑會給社會各界造成基金監管不透明、暗箱操作的猜忌，使紅十字會的公信力大打折扣。

（四）對外交流不順暢

中國紅十字會組織作為國際紅十字會組織體系中的重要一員，在參與國際紅十字活動時，由于政社不分、行政化傾向嚴重的背景，陷入身份雙重的尷尬，到底是以何身份參與國際活動，是代表政府部門還是紅十字會組織本身?身份不明確使中國紅十字會組織在參與國際活動、跨國際交流時，面臨困境。與此同時，由于紅十字會組織各級工作人員都是參公管理，出外國際交流需要繁雜的行政審批手續，橫向要獲得政府部門的行政審批、縱向要取得上一級紅十字會組織的認可。這種橫縱交織的雙向許可，一定程度上降低了我國紅十字會組織參與國際交流的效率，并且成為我國紅十字會作為國際紅十字會重要一員履行自身職責與義務的障礙。長此以往，將對我國紅十字會的國際交流產生不良影響，甚至削弱紅十字會的國際影響力。

［1］中國紅十字總會．中國紅十字會組織發展概況［EB/OL］．http：//www．redcross．org．cn/hszsy/zzjs/zzfz/20 0806/t20080622_18553．html．2008-05-07．

［2］中國紅十字總會．中國紅十字會組織發展概況［EB/OL］．http：//www．redcross．org．cn/hszsy/zzjs/zzfz/20 0806/t20080622_18553．html．2008-05-07．

［3］王名，紀穎，王曉靜．中國紅十字會組織發展狀況評估報告［EB/OL］．http：//www．redcross．org．cn/hszs y/zzjs/zzfz/200806/t20080622_18552．html．2008-05-07．

［4］［美］詹姆斯·P·蓋拉特．21世紀非營利組織管理[M]．北京：中國人民大學出版社，2003：80．

［5］胡曉強．博愛的天空［M］．福州：海風出版社, 2009：97．

［6］廈門市紅十字會課題組．構建和諧社會中紅十字會的功能定位研究［R］．2009，12．

［7］郭長江，紅十字事業科學發展之我見［N］．中國紅十字報，2009-05-08（01）．

［8］人民網．中國紅十字會談善款管理使用［EB/ OL］．http：//www．bbs．sogou．com/238015/SobG71qweqiGB AAAA．html．2008-05-24．

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1673-9884（2017）04-0057-04

2017-03-08

楊珂，女，福州大學至誠學院講師，碩士。