日本養老金制度發展歷史

溫鵬莉

(中國人民銀行征信中心 北京 100000)

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日本養老金制度發展歷史

溫鵬莉

(中國人民銀行征信中心 北京 100000)

建立現代型養老金體系前，日本的養老金主要是職業企業年金基礎上的傳統養老保險制度。直到1985年，日本才建立現代完整的養老保險，主要由三個計劃組成：全國基本年金計劃(National Pension Scheme)，主要針對的是自雇者、漁民、農民、以及森林工人，該計劃不是普惠的，并且待遇給付是均一的；其次是職業年金計劃(occupational pension scheme)主要針對是雇傭者，養老金給付建立在繳費基礎之上的；還有就是公共部門的養老金計劃。

日本;養老金;發展歷史

日本第一個養老保險制度出現在1890年，主要針對軍人建立的。當時這個養老保險不需要軍人自己繳費。隨后養老保險制度范圍擴大到公務員，公務員養老保險的基金來源一部分來自于財政，另一部分來自于公務員本身的繳費。1942年日本才真正引入現代的俾斯麥型養老保險制度。在剛開始建立養老金時候，日本打算建立在基金制度上的，嚴格的待遇與繳費掛鉤的養老金制度。但是由于二戰影響，整個制度基金基金破壞殆盡。在戰爭中,整個日本面臨嚴重的經濟社會問題，900萬人口流離失所。日本政府啟動了社會救助計劃幫助貧困人群。經過短暫的困難時期，到1954年日本重建了養老保險制度，日本決定采用現收現付制度。

到了60年代，日本的經濟得到明顯的好轉，日本政府決定提高養老金待遇以滿足國際勞工組織的要求。1961年第二支柱的養老金計劃得以建立，根據法律的規定，第二支柱的職業養老金要求參保人必須強制性參保。該計劃只要60歲就可以領取，15，000日幣給沒有工作的配偶。在1965年，平均的養老金是10，000日元，到達了36.1%的替代率，1974年是52.242日元，是61.6%的社會替代率，到了1980年一個平均人的養老待遇則是136，050日元，是整個社會平均工資的67.5%，1984年水平上升到173，00日元，替代率到達61.8%①，在1972年到1981年之間，日本養老金支出也大幅度增加了5倍。

70年代，日本遭遇了困撓全世界的石油危機、經濟下滑。此時的日本生育率也大為減少，這些因素都開始威脅到了養老金制度本身的平衡。起初，日本政府采用提高繳費以及減低待遇的方法來維持平衡。到了1985年，日本政府決定降低養老金待遇、全國性養老金的建立、最低養老金計劃引進等方法平衡養老金。1985年的改革中，日本重新整合了養老保險制度體系。首先整合了公務員養老金與職業養老金；其次建立了最低養老金保證計劃，也就是國民基本養老金計劃；自此調整了第二支柱職業養老金計劃的替代率標準是如果一個參保人供款達到40年聯合沒有繳費的家屬養老金替代率將達到83%。

一、日本三支柱的發展歷史

經過幾次改革，目前日本養老保險體系已經形成完整的三支柱體系：基本國民養老金(均一的 )，補充強制職業養老金(主要基于是繳費和工資基礎上的)最后就是私人儲蓄系統。

第一支柱的國民年金(Kokumin Nenkin)，在2011年該養老金總額有每年788.900日元，其要求就是繳費長達40年并且退休年齡要65歲。該部分養老金的替代率為全國平均工資的15%。

這一支柱的養老金待遇是基于現收現付的固定待遇制原則的，待遇水平是均一的，而不是依靠個人的工作。對基本國民養老金的繳費是具有強制性的，但是繳費情況可以依據具體的情況而定是全額的還是部分的繳費。無論是公共部門還是私有部門都要求強制參加國民年金以及強制性的職業養老金(這里意思不是我們所認為的“職業年金”，對應的應該是德國的模式)。而農民、自我雇傭者、學生、失業人員以及寡婦和孤兒都參加國家基本養老金計劃，其繳費從20年到60年不等。這部分養老金繳費也在逐漸的增加，一直到2017年將不再增加。2012年的繳費水平每月15，020日幣，如果該參保人還參加了職業養老金體統，則該人可以不參加國民基本養老保險計劃。如果參保人是低收入的，他們將向當地市政府申請免繳納一半的繳費。該養老金最低繳費期限是25年，領取養老金的年齡在60歲。但是滿額的養老金給付應該在65歲以后，繳費達到40年。政府會補貼這部分的養老金，大約有一半的支出是政府給予一定的補貼。為了能保證養老金的實際購買力，目前養老金根據消費者指數和凈平均工資變化來掛鉤的。

第二支柱是職業強制養老金，這部分養老金基于參保人的工資水平。參加該養老金的是職員和公務員。殘疾人養老金以及寡婦孤兒養老金也是被這部分養老金所覆蓋的。這部分養老金財務運行模式也是按照現收現付制度來進行的。而該部分養老金有一部分的結余。雇員和雇主將平均分攤養老繳費(在2017年繳費將達到18.3%)

如果參保人將加入到第二支柱的養老金系統，就沒有必要向基本國民年金繳費。在這個計劃下，不同于基本國民年金，這部分不會有任何對低收入的參保者的繳費打折扣。在第二支柱的養老金待遇的依據是繳費年限以及繳費的多少。在第二支柱的養老金體系中，有養老儲備基金，但是它的資本投資于社會福利計劃(高速公路的建設，橋梁，鐵路，航空以及其他公共工程)而不僅僅是用于養老金給付。②第二支柱養老金的最低繳費年限是25年，最大的繳費年限是40年。一般說來，一個平均人的養老金繳費年限是40年，最后養老金替代率是平均工資28.5%，養老金是根據凈工資以及物價調整的。為了鼓勵延遲退休年齡，日本政府引入了獎懲機制，也就是如果提早退休，養老金將減少，而如果延遲退休年齡，則養老金將增加。養老金發放的公式是：養老金待遇=平均總額X5.481/1000X繳費月數。而平均總額則是根據凈工資的價值以及繳費價格的變化，真實的收入(real disposable income)變化，修正因子(這將依賴于性別預期壽命)。

在第二支柱的第二計劃是可選擇的補充養老金。這個養老金建立在繳費確定性模式上，該計劃在1967年就得以建立。在2001年的基本法案中，政府開始促進繳費固定型計劃了。第三支柱的私人養老金計劃，很多大公司(多于30人的雇員的)都會為本公司的職工建立養老金計劃。這部分不屬于本研究的內容，所以不再贅述。

1986年，日本對第二支柱的職業養老金計劃進行了改革，這次的改革主要強制規定繳費40年才能得到養老金，除此之外，沒有繳費記錄的將由國民基本養老金計劃來保障，殘疾人養老保險得以建立，并劃入國民基本養老金計劃中。

二、老齡化對日本養老金制度發展影響

隨著人口結構的進一步惡化，日本的養老金赤字額逐步上升，到了1994年，日本對養老保險進行改革。這次的改革主要是延長退休年齡，對養老金指數化進行重新調整。在1994年之前，日本養老金指數化主要根據總的工資增長情況，在1994年的改革中，養老金指數化將調整為平均工資的增長，同時增加了1%的繳費率。大部分人認為經過1994年改革日本養老保險將維持財務平衡，至少在相當一段長的時間里，養老保險制度不需要做大的調整③，在2000年前，日本解決養老金不平衡的方式主要通過提高養老金繳費率來維持現有的養老待遇，這樣就增加了代際之間不平等性。據日本官方估計如果第二支柱的職業養老計劃不進行改革，那么養老金的繳費水平將由2002年13.5%上升到23%。在2000年日本又進行了一次養老金改革，這次改革重點是養老金財務可持續。此次改革由于經濟蕭條，改革重點不再是提高養老繳費而是改革參量。比如從2000年起，養老金指數化不再與凈收入掛鉤，而是與消費者價格指數(CPI)掛鉤，自然地，養老金待遇水平將降低5%，第二支柱的養老金計劃退休年齡由60歲延長到65歲，提早退休每年的養老金將減少0.5%。如果一個人在60歲退休的話，他將只能得到70%的養老金；再有就是引入了收入測試制度(income test)，對于65-69歲的人群，政府將對他們進行收入的測試，如果該人的收入超過了固定的門檻(defined threshold)，多加的額外的養老金不再給付。最后，從2000年起直到2004年，政府對第一支柱的國民基礎養老金的補貼 將由1/3上升到1/2。

通過這些改革，日本的養老保險可以勉強的維持財務上的可持續，但是前提是政府的補貼要到2004年時候到位，可持續性才能得以保證。正如大多數學者所擔心的是，這個資金的來源具有很大的政治上不確定性，日本養老金可持續性仍舊面臨巨大挑戰。

2000年的改革并沒有遏制養老金赤字的勢頭。2002年1月全國人口與社會保障研究機構發布新的人口預測，報告顯示未來日本的人口老齡化趨勢持續加強，進一步危及養老保險的財務平衡。全國養老金機構估計了未來全國基本養老計劃以及職業養老計劃的成本，第二支柱的職業養老計劃需要將繳費增加到25.9%基本養老計劃2004財年需要29,500萬日元才能保持財務上平衡，進一步改革成為必要；另一方面，執政黨與反對黨已經厭倦了過去十年在養老保險問題上的不斷的爭論，同時他們也深知人民也開始厭倦了這樣的討論。政府官員、專家學者以及人民開始希望將有一個機制在人口以及宏觀經濟發生變化時候自動的修復養老保險財務的平衡的問題，從而避免養老保險過分頻繁的調整。更重要的是經過以前這樣頻繁調整，人們已經不再信任養老計劃了(人們感到焦慮的是，未來的繳費水平；另外一些人開始害怕目前繳納的養老，當他們退休時得不到足值的養老金)。日本國內認為需要再一次改革，通過這次改革恢復人們對養老金的信心，同時，找到合理的改革方式使得改革的成本公平地在每代人之間進行來承擔，并且使得養老保險的待遇給付調整自動隨著人口的改變而改變。

2004年日本對養老金體系進行新的一輪再調整④，這一次政府采用自動調整計劃。該計劃是前提就是建立固定繳費計劃，同時反映在人口結構變化的上的。根據人口預期壽命進行相應的調整，通過引進該制度，日本養老金通過自我調整基本恢復財務平衡。如果日本的社會經濟環境惡化，自動調整機制將進行持續的調整，最終使得養老金財務實現基本平衡；當日本社會經濟環境改善時候，停止指數化調整，最終使得養老金待遇高于預期。同時在2004年的改革中進一步提高了繳費率從13.58%到13.934%，到2017年繳費率到18.3%。這次調整中將養老金指數化由人均工資增長率改為總工資增長率，而總工資增長率=人均工資增長率-積極就業人口的減少率，最后日本的養老金指數化，繳費的指數化 Max {β + Min { δ , 0} - 0.3%, 0%} 其中β為工資的凈增長，δ 繳費人口的增長；待遇指數化為Max {RPI + Min { δ , 0} - 0.3%, 0%} RPI為消費者價格指數，0.3%為彌補老齡化帶來的成本調整率⑤。

如果基金的可持續恢復平衡，那么養老金指數化就將與人均可支配收入以及消費者價格指數來掛鉤。2004年的自動調整機制引入后，日本的養老金繳費率將按照每年0.354%漲，費用將可以保證從目前的13.58%上漲到2022年的22%，如果在將政府的補貼由1/3上升到1/2也考慮進來的話，日本養老保險制度將花27年時間來恢復到可持續水平。目前估計2023年取得可持續，到時候的養老金替代率也將由目前的64%降低到52%。而如果政府的補貼仍舊維持1/3的話，則可持續性恢復將在2043年達到，且屆時的養老金替代率將下降到45%。

自從1985年來日本通過一系列的改革潛在的降低養老金待遇：1985年的重新定義了現代養老金，降低養老金乘數；1989年改革中日本政府提高了養老金領取的年齡；1994年改革中進行指數化的調整同時再次提高了退休年齡；1999年改革提高了退休年齡同時再次降低了養老金乘數；2004年引進了自動調整機制。日本在不斷對本國養老金進行改革，而通過日本的改革過程，我們可以得出一個結論就是：參數性改革雖然在一定短期內可以降低基金的不平衡感，然而長期來說，可以說的無效的。不然也不會導致日本最終走上引進自動調整機制的道路；同時，也可以看到的是頻繁的參數調整的邊際效果是在逐漸遞減的，其中緣由也不免清楚：政府反復的參數調正，民眾就會猜想一定是養老基金出現了問題，在理性人的假設下，最優決策就是不信任養老保險，道德風險產生。每一次的參數調整就會強化這樣的認知，最后一定是參數性改革調整長期內無效。對應這點，其實也可以參考貨幣政策制定中“時間不一致性”，這也就是世界上各大央行對貨幣政策調整一定是獨立的并且是較少的原因。需要說明的是對于正處于延遲退休大討論中的中國公共養老金這點啟示也是很有重要性的。中國公共養老金中法定退休年齡已經長期固化，半個世紀來幾乎沒有任何調整。中國法定退休年齡需要延長這是一個不爭的事實。但是，我們需要警惕的是過頻繁的去調整。最好辦法，就是采取逐步性、彈性化的延遲。一方面可以給民眾一個穩定預期；另一方面可以避免日本所出現的越調越低的困局。

三、結論

日本養老金制度經歷多次調整后，已經擺脫原有的制度模式，進入現代化的發展模式。而這其中又受到當時社會經濟環境的影響。

【注釋】

①Anderson, S.J.(1993)“ Welfare Policy And Politics In Japan:Beyond The Development State”NewYork:Paragon House, p67-77

②Pacific Economic Council, Supra Note 15, p71-81

③Junichi Sakamoto(2004)“ 2004 Social Security Pension Reform In Japan ～ A Search For Automatic Balancing Mechanism To Be Applied To The Fastest Ageing Country”Presentation to the IAA/PBSS International Pensions Seminar,3-4 November 2004.Sydney, Australia,p6

④當日本在考慮準備引進自動平衡機制時候，作為養老保險的老牌國家德國也在積極籌劃本國的養老保險自動平衡機制改革。如前文所描述的那樣，德國也在養老金固定了繳費上限。德國是在2004年3月通過國會審議的，比日本早了三個月。

⑤Carlos Vidal-Meliá.María Del Carmen Boado-Penas And Ole Settergren(2009)“Automatic Balance Mechanisms In Pay-As-You-Go Pension Systems”.The Geneva Papers ,(34).p289

[1]Junichi Sakamoto(2004)“ 2004 Social Security Pension Reform In Japan ～ A Search For Automatic Balancing Mechanism To Be Applied To The Fastest Ageing Country”Presentation to the IAA/PBSS International Pensions Seminar,3-4 November 2004.Sydney, Australia

溫鵬莉(1988-)，女，土家族，貴州銅仁人，應用金融學博士后，中國人民銀行征信中心，人力資源，社會保險。