地鐵建設與周邊商戶利益沖突中的行政補償制度研究

代 紅

(西南民族大學 四川 成都 610000)

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地鐵建設與周邊商戶利益沖突中的行政補償制度研究

代 紅

(西南民族大學 四川 成都 610000)

對于公民財產權的保護，卻不是僅僅寫入到憲法之中就結束了。怎么樣切實有效地對公民財產權進行保護，從而全面落實憲法的有關規定成為我國法治建設中需要研究和解決的一個重要課題。加快城市化建設是中國現代化發展和構建小康社會必須經歷的階段。但是經濟的發展必須考慮人權和財產權的保護問題，如果只是一味的為了經濟建設等所謂的公共利益大局，而侵害個人財產權的話，顯然是錯誤的。當前我們的主要任務就是建立和完善相關法律，為保護公民財產權構建一個有效的制度平臺。其中，也并非只要從國家層面立法規劃，就能得到徹底改變當下的客觀實際，最終要實現對公民財產權全面的保護，還必須社會、公民、法律、政府一起努力。為了回應社會對公正的需要，通過在理論上進行相應的制度設計，使財產權等權利在權利和權力的較量上能夠提升內在實力，矯正雙方在力量對比上的失衡，最終實現權利和權力的平衡。

行政補償制度;財產權;地鐵建設;商戶利益

一、商戶的權利保護

(一)憲法的保護

如徐顯明教授所言：“權利由默示到明示的轉換絕非無關緊要，而是大有必要，它涉及到權利有無切實的免除權力侵害的保障?！比绻胍嬲Ｗo財產權，那么就必須明確將保護公民財產權寫入到憲法之中去。

憲法作為國家的根本大法，是萬法之法，是一個國家最高位階的法律，居于整個法律體系的頂點，她為一般法律提供立法依據，建立任何法律制度都必須以憲法為根據，任何法律法規均不得與憲法精神相抵觸。如有抵觸，就要承擔違憲責任，喪失其法律效力。

為了在憲法層面上提供對公民基本權利更全面更明確的保護，依據這一修憲目標?，F行憲法第四次修改后的憲法第13條明確規定：公民的合法的私有財產不受侵犯；國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。這一條款直接將對公民財產權的保護推入到了一個之前中國前所未有的新高度。憲法的這條規定對國家取得和限制公民私有財產權史無前例地確立了一個完善的標準體系。目的上的公共利益。程序上是依照法律，內容上給予補償。這樣，公民的私有財產權的實現就有了根本上的制度保證，同時為下位法的立法提供了憲法依據。

(二)行政法的保護

對于侵犯公民財產權最為嚴重，傷害最為巨大，也是公民最無力反抗的則是來自國家權力的侵犯。然而，由于我國的憲法不能用于直接提起訴訟。就必須依靠另外的法律將憲法對財產權的保護落實到實處。那么這個承接的法律制度就是行政補償制度。

一個成體系化的國家補償制度顯示出國家對于行政權力的約束，對于私權保障。是在權利和權力之間進行衡平的重要舉措。而其中占據整個國家補償制度的關鍵的就是國家補償范圍的大小。對于行政活動的范疇，針對權益與損害的范疇等進行法規制定的強化及相應機制的建立，擴大行政補償范疇是建立與完善我國行政補償軌制的根本方法。在保證遵照行政補償法規定的前提下，漸進延展行政補償的邊界，并對行政補償法的缺陷予以填補，最終才能完備現有行政補償機制。

二、商戶權利受損的主要問題及原因分析

(一)法治意識有待提高

1.行政機關工作人員法治意識不強

在地鐵打圍建設這類公共基礎設施建設過程中，那些涉及到商戶拆遷的，會有工作人員進行走訪，與拆遷戶商討拆遷補償等問題。做到了全程參與?？墒牵瑢τ谶@種地鐵施工影響周邊商戶利益，卻沒有引起很關部門的重視。不要說合理商討補償問題了。就連工作人員介入，對商戶進行安撫，疏導工作都沒有。在整個工程建設中，商戶直接面對的就是地鐵施工建設人員。而諸如城市建設，工商行政管理等職能部門的工作人員就一個沒有見過。行政機關人員甚至沒有進入到施工現場與商戶中去，去切實了解商戶的訴求與困難，那么又何談對于商戶利益的保護呢？

2.公民維權意識缺乏

而行政相對人維權意識欠缺以及法律意識的不成熟，也在某種程度上無形中助長了行政權力的蠻橫與無理。孟德斯鴻曾經精辟的總結過這樣的結論：根據古往今來的經驗，任何權力都極易被濫用，在遇到權力行使的邊界之前，這種權力都會被人肆意運用。行政機關行使權力的過程中，主動接受外界監督之意識必定比主動擴張權力的意識弱很多，因而在行使行政權力進行管理的過程，行政機關也就只有在收到外界壓力的情況下，才會自覺地接受外界監管，依法行使行政權利的意識才會有所增強。能夠有效約束行政權力擴張的只有在行政相對人有足夠的法律意識，懂得自己的合法權益在受到侵害的情況下，敢于為自己的權利而戰，能夠運用法律的武器來維護自己的權利，那么公民的權利才會得以實現。

此外，利害關系人的維權意識以及法律意識的發展是克制行政機關濫用權力的有效外部邊界，學會用法律去把權力這頭野獸關進籠子里，大力壓縮行政機關自由行使權力的空間，進而對行政活動造成了客觀的影響，而行政權妥協結果就是能夠充分補償行政相對人的權益損失。

在權利的主張與認知方面，絕大多數人是不知道自己擁有哪些權利的，他可能會知道財產權、勞動權這些名詞，但是，他無法在這些名詞與自身之間建立關系的紐帶。有人偷了他的錢，搶了他的牛，他知道自己可以報警，他知道自己可以維權。但是，當有人在他店鋪門口修路堵塞交通，隔斷客流的時候，我相信他不知道怎么維權，他甚至不知道他有沒有這個權利。我絲毫不懷疑他為保護自己財產所懷有的勇氣。商家遭受到損失，但是，卻沒有任何方式維護自身權益，那么商戶大多選擇了忍氣吞聲，自認倒霉。所謂暴力是受害者最后的武器。也有一些商戶則選擇了非理性的方式去維權。

(二)立法的缺位

目前，在地鐵等市政基礎工程建設中，的確有相關商家利益受損的實際情況，而且這種利益受到損失的情況，目前沒有任何法律和政策的路徑得到補償。

(三)缺乏合理的程序規制

地鐵施工打圍這個過程，整體處于無序自發的過程中，雖然頒布了不少地鐵建設管理條例，但是，這些條例無不重實體而輕程序。根據程序“自然正義”原則的要求，在作出對他人不利的行為前，必須要向當事人事前告之，陳述理由，且需要聽取當事人的申辯。這一為大多數法治國家所遵循的程序法治原則，在中國卻被忽視了。

在我國當前己有的相關法律法規里，始終不存在對公眾參與權的明確設定。

任由行政主體封閉運作，行政機關一意孤行，不顧甚至杜絕公眾的參加互動。由于對聽證制度、公眾參與制度、行政活動中的闡述原由制度和信息公開制度均未予以設定，行政相對人的權益也因此類程序機制的缺位而缺乏相應保障。要么雖然在相關立法中對公眾參與持鼓勵、應當的態度，但是相關規定卻制定的非常原則和抽象，也沒有規定如果行政主體不作為會導致怎樣的后果，也沒有規定具體參與的操作流程。使得公眾參與在實踐的操作層面中失去法律的保護。

(四)權利救濟途徑不足

必須承認的是，我國行政補償的利益相關者的權利救濟制度還存在缺陷。對于行政補償確定的設定，遭侵害的行政相對方一直缺乏相應的利益訴求表達機制，同時缺乏闡發不同意見的出口與機遇，只能機械服從行政機關的支配。倘若行政補償的制度設定與變動侵害了行政相對方的權益，那么權力行使方將使用各種手段把公益的必需作為借口來推卸其義務履行，最終造成行政相對方的權益不能獲得保障。除此之外，行政權力相對方申請補償或者賠償的救濟制度同樣存有缺陷，導致相應的正當權利不能獲得法律保護。山于行政訴訟案件受理范疇規定的窄縮，極大地制約了權利人的行政訴訟訴權的行使，從而也變相弱化了對行政機關的權力行使的監督，最終導致權利人合法權益缺乏應有保護。但在實行嚴格成文法制度的我國，對補償訴訟救濟缺乏明文規定，使補償訴訟救濟軟弱無力，甚至在一定意義上說是無所作為。

三、保護商戶權利的建議

快速大規模的公共基礎設施建設是我國經濟社會發展的必然趨勢，而其中對于周邊商戶間接利益損害暴露出來的問題是多方面、深層次原因長期綜合作用的結果，短期之內難以得到有效解決。要在根本上解決這個問題，必須按部就班：從宏觀上，必須加快相關立法進程，創造依法保護公民各項權利的大環境，從微觀上，具體到此類問題的具體實際情況，各級政府都需要發揮主觀能動性，從完善相關制度出發，重視公民權利，因地制宜，采取符合當地實際的對策，爰善安置處理此類問題。

(一)分步驟完善有關立法

由于我國是實行嚴格成文法的國家，當事人必須在有立法依據時，方能請求補償，補償必須有法律、法規和規章的依據。而目前我國并沒有任何相關的法律法規涉及到有關于城市基礎建設施工導致的商戶經營性損失補償。從完善以憲法為核心的公民財產權保護法律體系的需要出發，以立法的方式去規范相關問題無疑是最佳方案。完備的法律是落實公民財產權的有力保障構建和諧社會的重要體現，它對我國建成社會主義法治型國家，完善中國特色的社會主義法律體系具有重要意義。但是，創設一部全新的法律，需要時間，而在目前社會實際需求上看，或許給不了我們充足的時間。從提出法律草案，審議立法議案，表決通過，到最后的頒布實施。一部法律的創設徐要經過嚴格的程序，漫長的立法的周期將導致短時期內無法實現這一立法。在立法還不能很快出臺的情況下，為了積極應對現狀，完善相關的省部級規章制度就有著很強的現實意義。

在立法過程中，必須抓住的關鍵環節為：必須使立法有一定的超前性，以適應經濟轉軌時期形勢發展快的要求；既要有較強的適用性和具體應用性，又要有相對穩定的原則性和統一性，借鑒私法賠償若干理論。堅決克服城鄉二元結構的差異和地區經濟發展不平衡的障礙，建立統一的行政補償法體系；學習外國先進立法經驗，考察國外國家補償法律制度的相關理論，結合我國國家補償實踐領域中存在的突出問題，作好行政補償法的移植與本土化工作；努力使中國的行政補償法與國際社上主流的，通行的行政法相接。確立公民財產權保護的司法救濟。在內容上可以擴大國家補償范圍，在程序上又可以對具體的國家補償的操作執行做出恰當的安排。通過上面兩步循序漸進，健全和完善國家相關立法。從而使得此類問題今后能夠有法可依。

(二)完善相關程序設計

設計一套公開、公平、公正的并且能夠具體操作實施的法律程序，以規范行政執法機關的過于龐大與隨意的自我裁量權，以填補行政機關對行政相對人權利保護不足的漏洞。因為不管法律立法制定得多好、多科學，如果因為行政機關的具體操作而在執行中走樣，那就違反了法律的立法初衷，不啻于變相侵害利害關系人的權益。值得慶幸的是，當前關于行政程序法的立法己經進入議題。如果這一法律能夠順利頒布實施，必將是一次重大的歷史進步，一改之前忽視程序的弊端。而這一部法律勢必會將所有的行政行為都做出符合憲法精神的程序上的基本要求。不妨期待這部法律會在國家補償的程序方面加以合理有效地細致設定。

一般情況下，補償行為對不同行政相對方的重要利益相關聯，因此必須要有程序加以維護。因為“程序并非次要的事項，伴隨政府權力連續不絕地迅速地擴張，唯有依托程序正義，權力才可以增強人的忍耐力。”程序正義又被稱為“看得見的正義”，就是因為程序作為法治國家的一種法律文化傳統和觀念，樹立了這樣一種觀念，即設計良好的程序是實現實體正義的關鍵。而程序設計的關鍵就是應當盡快健全和完善以聽證和聽證會制度為核心的公眾參與制度。公眾參與制度公眾參與則指公眾有權按照公開，平等，全面等原則，有序參與行政活動的確定和實施等影響其利益的環節，與行政機關共同參與。從而達到規范行政活動，保障行政相對方的權益的目的。公眾參與包括了以下幾類具體機制：

1.行政聽證制度

行政聽證程序為行政機關只有在獲取相對方陳述、申辯和質證等信息的基礎之上，才能作出重要的、可能會給相對方的權責產生干預的行政決策的一種程序。設立此種制度的目的在于給予行政當事人提供一種利益訴求表達機制，也給予當事人能夠合理改變行政決定的機會。通過行政聽證制度，公民能夠參與到之前一直保持封閉性的行政行為之中去，從而合理有序地表達自己的意見，發出自己的聲音，爭取自己的利益。在聽證制度中，公民能夠得到與行政機關平等的地位，在這種制度安排之下，行政機關將不得不重視公民的意見與建議。

2.行政公開制度

知情權為公眾參與程序重要的配套機制之一，和公眾參與機制是緊密相連的。然而，知情權不能在法律層面得到確認與支持是不能避談的事實。甚至在目前的法律文本中都從未出現過知情權這三個字。但是，相對應的行政公開機制也能在某種程度上替代知悉權利的作用。行政公開制度能夠在某種程度上改變行政機構在信息和資源上與行政相對方相比的絕對優勢位置，增強了行政相對方和行政機構博弈的能力。從而使兩方的交流維持大致對等的局面。

3.問責制度

我國歷來不重視問責制度，在傳統觀念之中所謂刑不上大夫，所以，目前行政問責機制的建設上還有很大的缺陷，己有有關于行政問責制的表述只是零散出現在少量規范性文本中，并沒有體系化的表達。沒有問責機制的落實，公民是無法讓行政機構轉變決定策略傳統的。為了改變這種現狀，當務之急，我們只有積極加快推進問責制度化的步伐，建立問責制度，必須明確地以法律文本的方式作出規定，但凡應該需要公眾參與而沒有經公眾參與的，相關責任人必須予以處分。

4.公眾參與制度的價值

公眾參與程序機制的建立，有助于滿足不同利益主體的不同要求。多元化的利益主體必然具有不同的利益主張，如果完全滿足這些主張，則利益沖突會消除于無形。當然這只是理想的推斷，但是最大限度地歸納整理出這些不同的利益主張，滿足大多數利益主張的最低限度要求，從而盡可能消除利益沖突，還是能夠做到的。通過設計平等、公開的參與原則，將不同的利益主體的行為納入統一的平臺之中，使他們在公正程序所預設的體制中通過充分的、平等的發言表達自己的利益訴求。

(三)明確司法救濟程序

權利若失去司法救濟措施的底線性保護，那么權利則僅會成為法律文本上的一句空話。如果公民的補償權利只是單純在法律文本上，那么公民的財產權權利對于國家公權力來說是不堪一擊，經受不住考驗的。只有在進入司法程序之后，公民權利才得以成為一種現實的真正受到法律保護的權利。對公民的財產權等私權利的司法救濟體現在，司法機構給以財產權等私權利遭受侵犯的主體行使訴訟權利的一項保障性權利，該救濟方法的設定充分保障了社會主體的權利，是對正當權益受到損害者最強有力的救濟方式，亦應當被作為基礎性和普適性的司法保障措施。所以，各國對權益糾紛和爭議，當然包括國家補償糾紛，大都通過立法或判例，確立“司法最終解決原則”。