“城中村”改造進程的新路徑選擇

張若陽

(甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

“城中村”改造進程的新路徑選擇

張若陽

(甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

一、“城中村”改造進程中的制度反思

(一)宅基地不可流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益相悖

按照《土地管理法》第4條的規(guī)定：“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地的一種本身應(yīng)該納入其中，但是由于其具有的特殊身份性，使得宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)，這與農(nóng)民利益相悖。按照《土地管理法》第二十四條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強土地利用計劃管理，實行建設(shè)用地總量控制。這一規(guī)定是國家為了保護耕地而設(shè)計的，但是現(xiàn)實中很多地區(qū)早已提前用完未來幾年甚至幾十年的建設(shè)用地指標。而且，就“城中村”來說，農(nóng)民手中的耕地幾乎為零，這也就推翻了為保護耕地而禁止宅基地流轉(zhuǎn)的說法。還有一種說法認為宅基地流轉(zhuǎn)會威脅農(nóng)民基本的居住權(quán)，這實質(zhì)上是一種對于農(nóng)民群體的歧視，事實上農(nóng)民雖然淳樸，但按照經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，當(dāng)事人本人對自身的信息的掌握由于任何第三人，是其自身利益的最佳判斷者和決定者。①宅基地流轉(zhuǎn)不但不會威脅到農(nóng)民的居住權(quán)，反而會帶給他更多的財富，賦予其優(yōu)先選擇住宅的權(quán)利。

現(xiàn)實中，“城中村”的農(nóng)民在原有宅基地的基礎(chǔ)上建造小產(chǎn)權(quán)房，出賣給外來人口，這就使政府無法提供配套設(shè)施和相應(yīng)保障。在對這部分土地國有化時，也必定會出現(xiàn)農(nóng)民抵觸進而推演的釘子戶現(xiàn)象以及群體性暴力事件。城市的建設(shè)用地使用權(quán)期限為70年，自動續(xù)期的模式相當(dāng)于將其所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一起來。那么，農(nóng)民宅基地一直以來的無償、無期限使用，是否可以借鑒城鎮(zhèn)土地所有權(quán)的同一性，直接承認其所有權(quán)。

(二)征收補償方式未完全考慮失地農(nóng)民身份

國家依法征收農(nóng)民集體所有土地并非民事行為，而是由國家授權(quán)并依照相關(guān)法律規(guī)定的依據(jù)和程序所組織實施的國家行政行為。國家依法征收農(nóng)民集體所有土地是基于國家建設(shè)的需要，也就是《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》中所規(guī)定的“國家為了公共利益的需要”和《國家建設(shè)征用土地辦法》(已廢止)所規(guī)定的“國家興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防等工程，進行文化教育衛(wèi)生建設(shè)、市政建設(shè)和其他建設(shè)，需要征用土地的時候”。針對“城中村”改造，現(xiàn)有“四個轉(zhuǎn)變”：(1)農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地；(2)農(nóng)民委員會轉(zhuǎn)為居民委員會；(3)農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民；(4)農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)為城市混合經(jīng)濟或股份經(jīng)濟。②我國現(xiàn)行征地補償方式主要包括發(fā)放征地補償款、原地安置、異地安置等。這種方式具有一次性買斷的含義，其優(yōu)點在于能夠加速征地進程且無后顧之憂，缺點在于投入資金量大且眾口難調(diào)。

此處所稱失地農(nóng)民是指雖然失去土地，但是仍然保留了原來“城中村”“村籍”的群體。面對與城鎮(zhèn)居民的巨大差別，不論是從數(shù)額上還是類目上都不能相提并論。有必要在征收補償方式中加入一些職業(yè)培訓(xùn)和崗位安置來選擇性補充太過高昂的補償金模式，這樣就能更好的使一些“拆遷暴發(fā)戶”以及后代參與社會生活。

二、“城中村”改造進程的新路徑選擇

(一)推行“換權(quán)保利”模式

前文提到，“城中村”改造中的主要兩大問題就是土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)變與征收補償方式的建立。在土地權(quán)屬方面，要將集體所有土地變更為國家所有土地。在變更方式上采取通過行政手段，以政府令或是公告方式使得集體土地一次性收歸國有。地處城市中心區(qū)域的“城中村”土地相較偏遠農(nóng)村土地更具有經(jīng)濟價值，且收歸國有更有利于國家統(tǒng)一管理與利用。所以，在除去農(nóng)民集體土地所有權(quán)的同時必須對轉(zhuǎn)制后的所有權(quán)與使用權(quán)加以確定，要按照相關(guān)規(guī)定對合法的土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人核發(fā)國有土地使用證和國有房地產(chǎn)證。繳納稅費之后的土地、房產(chǎn)也要允許其進入房地產(chǎn)交易市場進行流通。在我國許多城市都逐漸出現(xiàn)了一些很好的改造實例。例如，西安市的城中村改造經(jīng)歷了起步、探索與全面推進三個階段。在這個過程中，西安市成立的“城中村”改造工作小組明確了“城中村”改造的基本原則——“政府主導(dǎo)，以區(qū)為主，市場運作，改制先行，改建跟進，尊重民意，利民益民”。③工作小組在制度上突破瓶頸，制定了一系列例如將涉及“城中村”的土地出讓金、城建配套費等納入專項基金，全部用于改造。在西安市“城中村”改造進程中不乏好辦法、新路子，都可以作為其他城市改造“城中村”的借鑒。

但是在這個過程中要注意以下幾點：(1)土地用途一般不應(yīng)發(fā)生改變，若改變必須補繳土地使用權(quán)出讓金以及相關(guān)稅費。(2)原農(nóng)用地承包人繼續(xù)享有原有農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán),對轉(zhuǎn)制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國有土地使用權(quán)證。(3)對非法的宅基地及其建筑物不予換發(fā)房地產(chǎn)證。(4)無力開發(fā)的土地，政府組織公開招標出讓，除去必須的成本，適量返還集體一定的土體。(5)面對一些“城中村”出現(xiàn)的有少量農(nóng)用地或有較多農(nóng)用地的不同情況，要因地制宜，要在有利于“城中村”自身經(jīng)濟良性發(fā)展與發(fā)展“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的前提下進行國有化。

(二)完善失地農(nóng)民的利益表達機制

在現(xiàn)有的“一刀切”改造模式下，失地農(nóng)民往往鮮有話語權(quán)或是根本喪失話語權(quán)。在土地國有化進程中處于被動，與公權(quán)力之間形成嚴重的不平等。面對這種現(xiàn)實，我們必須從表達機制上入手，逐漸引導(dǎo)失地農(nóng)民加入其中，在思想上對其進行轉(zhuǎn)變，變被動為主動。實際操作來說，主要包括以下幾方面：(1)保障失地農(nóng)民的知情權(quán)，為農(nóng)民講解土地權(quán)能的變化、征收中的法律法規(guī)、征收的具體程序以及征收中的社會保障問題。(2)完善信訪制度與選舉制度，讓自己的代表參與利益表達中。(3)充分利用媒體“黨和政府的喉舌”④功能，不僅在正面引導(dǎo)農(nóng)民了解信息而且?guī)椭r(nóng)民表達其訴求，不能僅當(dāng)弱勢群體事件產(chǎn)生大規(guī)模影響時才報道，不可產(chǎn)生媒體對弱勢群體的漠視和歧視。

【注釋】

①吳越，沈冬軍，吳義茂，許英：《農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益保障的制度選擇》，法律出版社2012 年版，第 91 頁。

②暢斌主編：《中國農(nóng)村土地征收補償暨城中村改造實務(wù)操作與維權(quán)保障》，法律出版社2013年版，第345頁。

③孫事龍主編：《“城中村”改造法律實務(wù)》，中國政法大學(xué)出版社，2012年版，第200-201頁。

④張福平：《中國新聞實用大詞典》，新華出版社1996年版，第20頁。

張若陽(1991—)，女，漢族，甘肅臨洮人，碩士，甘肅政法學(xué)院，研究方向：民商法。