我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制：現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議

杜雨佳

(沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所 遼寧 沈陽(yáng) 110034)

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制：現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議

杜雨佳

(沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所 遼寧 沈陽(yáng) 110034)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革取得了重大進(jìn)展，但仍存在諸多問(wèn)題。主要問(wèn)題為“教育經(jīng)費(fèi)總量投入有限，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足；教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育落后；義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的撥付不規(guī)范，導(dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配不公正”。解決這些主要問(wèn)題而構(gòu)建新的教育財(cái)政體制需要從以下三方面著手，即“加大公共財(cái)政的投入力度；建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)集中支付制度；改進(jìn)對(duì)學(xué)校撥款制度”。

農(nóng)村;義務(wù)教育;財(cái)政體制;現(xiàn)狀;問(wèn)題;建議

一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制主要由財(cái)政管理制度、經(jīng)費(fèi)投入制度和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成。

(一)財(cái)政管理制度：實(shí)行“以縣為主”的分級(jí)管理模式

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制改革始于20世紀(jì)80年代中期。1985年，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出，“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則。隨著分稅制、農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的實(shí)施，這一體制的缺陷逐漸凸顯出來(lái)。

(二)經(jīng)費(fèi)投入制度：實(shí)施“中央與地方分擔(dān)”新機(jī)制

2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了曾占農(nóng)村義務(wù)教育投入總量30%左右的農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資，我國(guó)政府著手建設(shè)依靠財(cái)政撥款的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)久保障機(jī)制。2005年12月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，決定從2006年起，用5年時(shí)間，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政范圍，建立中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。

(三)財(cái)政保障制度：實(shí)行以“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”為主的轉(zhuǎn)移支付制度

作為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制的配套制度，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度在21世紀(jì)初期初步建立。在該項(xiàng)制度中，“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”重點(diǎn)放在對(duì)中西部農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持。“一般轉(zhuǎn)移支付”主要用于平衡地區(qū)之間教育財(cái)力水平，致力于地區(qū)間的教育財(cái)政公平，向中西部地區(qū)農(nóng)村地區(qū)傾斜。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，我國(guó)政府加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度。從2001年到2006年，中央投入專項(xiàng)資金90億元，實(shí)施“全國(guó)中小學(xué)危房改造工程”，每年投入15億元左右。[1]

二、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題

(一)教育經(jīng)費(fèi)總量投入有限，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足

到2004年，全世界平均教育投入占GDP的比重為4.4%，而我國(guó)到2011年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的3.93%，沒(méi)有達(dá)到我國(guó)《教育法》規(guī)定的4%，直到2012年才達(dá)到了4%目標(biāo)。我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在逐年增加，但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例的增長(zhǎng)速度緩慢。從2007年開(kāi)始，增長(zhǎng)幅度才有了較大的改變，由此可以看出國(guó)家對(duì)教育的重視程度逐漸增強(qiáng)，但投資的力度有限。在國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量投入不足的大環(huán)境下，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，不利于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

(二)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育落后

國(guó)際上大部分國(guó)家義務(wù)教育教育經(jīng)費(fèi)占公共教育財(cái)政比例80%，高等教育教育經(jīng)費(fèi)約20%。但我國(guó)高等教育的財(cái)政支出比例不僅高于世界的平均水平，甚至高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的比例，高等教育財(cái)政支出比例過(guò)高就會(huì)造成義務(wù)教育財(cái)政比例偏低，間接導(dǎo)致我國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入比例低。教育經(jīng)費(fèi)投資結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的道路充滿困難。因此有必要調(diào)整高等教育和義務(wù)教育的財(cái)政投入比例，提高義務(wù)教育財(cái)政投入，適當(dāng)降低高等教育財(cái)政投入。[2]

(三)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的撥付不規(guī)范，導(dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配不公正

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的撥付缺乏一套科學(xué)合理的計(jì)算公式，造成非常有限的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用效率下降，加劇了農(nóng)村落后地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺程度。義務(wù)教育財(cái)政撥款分為義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)和義務(wù)教育基本建設(shè)費(fèi)兩部分。義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)包括義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)和義務(wù)教育人員經(jīng)費(fèi)。目前絕大多數(shù)地區(qū)人員經(jīng)費(fèi)不是按學(xué)生數(shù)進(jìn)行撥款,而是根據(jù)學(xué)校教職卜人數(shù)，職稱來(lái)劃撥,根本不考慮教職卜分布是否合理。造成條件好的學(xué)校人員超編，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)多得條件差的學(xué)校人員缺編，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)就少的現(xiàn)象。[3]義務(wù)教育基建經(jīng)費(fèi)的支出一直“教育經(jīng)費(fèi)的份額較小，其撥款的程序也不規(guī)范,完全由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人掌握決定,隨意性較大，而且往往隨領(lǐng)導(dǎo)人的好惡而波動(dòng)。學(xué)校要想爭(zhēng)取到這部分經(jīng)費(fèi)完全靠白己去爭(zhēng)取,學(xué)校不得不為之請(qǐng)客、送禮、拉關(guān)系走后門(mén)。加之地方政府行為由于缺乏有效監(jiān)督，不能保障地方義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展對(duì)教育投資的正常需要，時(shí)常出現(xiàn)挪用。

三、完善我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的建議

(一)加大公共財(cái)政的投入力度，提供均等化的教育服務(wù)

各級(jí)政府尤其是中央和省級(jí)政府必須加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。首先,必須提高公共教育支出在各級(jí)財(cái)政支出中的比重，增大教育經(jīng)費(fèi)總量。明確各級(jí)政府提供教育公共服務(wù)的職責(zé)，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。其次，根據(jù)公共財(cái)政的基本要求，各級(jí)政府尤其是中央和省政府應(yīng)繼續(xù)將教育作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn),繼續(xù)將新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村義務(wù)教育，逐步縮小義務(wù)教育的地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差異,促進(jìn)義務(wù)教育均等化，讓更多的人享受到社會(huì)發(fā)展成果。

(二)建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)集中支付制度，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展

國(guó)庫(kù)集中支付就是把財(cái)政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國(guó)庫(kù)單一賬戶的公共財(cái)政管理體系。具體地說(shuō)，就是將所有的財(cái)政性資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶,所有的財(cái)政支出由國(guó)庫(kù)單一賬戶支付，對(duì)財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接全過(guò)程監(jiān)督、控制的一種制度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，預(yù)算單位通過(guò)支出確認(rèn)收入,實(shí)際支付的款項(xiàng)才是財(cái)政撥款。[4]按照財(cái)政部關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革“橫向到邊、縱向到底”的要求,在進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的同時(shí)，要切實(shí)做改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸工作，將農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，從制度上防范農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被截留、挪用和擠占，增強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的透明度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督。

(三)改進(jìn)對(duì)學(xué)校撥款制度，促進(jìn)學(xué)校間均衡發(fā)展

財(cái)政對(duì)同級(jí)學(xué)校的撥款制度是影響學(xué)校間均衡發(fā)展的重要條件，為縮小同級(jí)學(xué)校間發(fā)展差別,應(yīng)改進(jìn)財(cái)政撥款制度。對(duì)同一行政區(qū)(縣)內(nèi)的實(shí)施基礎(chǔ)教育的學(xué)校，實(shí)行以在校學(xué)生為基礎(chǔ)的均等化撥款制度，向農(nóng)村和辦學(xué)條件差的學(xué)校傾斜，以改善農(nóng)村教育質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)教育差距。經(jīng)費(fèi)分配基本采用“定員定額”方法，這種經(jīng)費(fèi)分配方式主要是以學(xué)生為依據(jù)，校際資源分配的差異主要由學(xué)校的規(guī)模所致。縣財(cái)政和教育局計(jì)財(cái)科按照“定員定額”的撥款方式，把資金劃撥到中心學(xué)校管理，中心學(xué)校在經(jīng)費(fèi)方面具有支配權(quán)，為了本校的建設(shè)和發(fā)展勢(shì)必會(huì)忽視教學(xué)點(diǎn)、片小、初小和其他類型薄弱學(xué)校的建設(shè)，所以有必要對(duì)當(dāng)前的經(jīng)費(fèi)劃撥和管理方式進(jìn)行改革，即采用“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式，為確保綜合定額的公正性和合理性，應(yīng)建立由政府、學(xué)校、社會(huì)共同參與組成的撥款中介組織，并從規(guī)模、質(zhì)量和效益三個(gè)維度，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。

[1]谷寶柱,劉月蘭.“后4%時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].教學(xué)與管理,2016,(12):38-41.

[2]范先佐,朱蘇飛.21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的改革與完善[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2010,(05):5-14.

[3]邱小健.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].現(xiàn)代教育管理,2009,(11):16-18.

[4]李竹宇.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制現(xiàn)狀與改革對(duì)策[D].南京師范大學(xué),2007.

杜雨佳，沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所，研究方向：教育基本理論、教育管理。