我國農(nóng)村義務教育財政體制：現(xiàn)狀、問題及建議

杜雨佳

(沈陽師范大學教育經(jīng)濟與管理研究所 遼寧 沈陽 110034)

我國農(nóng)村義務教育財政體制：現(xiàn)狀、問題及建議

杜雨佳

(沈陽師范大學教育經(jīng)濟與管理研究所 遼寧 沈陽 110034)

進入21世紀以來，我國農(nóng)村義務教育財政體制改革取得了重大進展，但仍存在諸多問題。主要問題為“教育經(jīng)費總量投入有限，農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足；教育財政經(jīng)費分配結構不合理，導致農(nóng)村義務教育落后；義務教育經(jīng)費的撥付不規(guī)范，導致義務教育經(jīng)費分配不公正”。解決這些主要問題而構建新的教育財政體制需要從以下三方面著手，即“加大公共財政的投入力度；建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費國庫集中支付制度；改進對學校撥款制度”。

農(nóng)村;義務教育;財政體制;現(xiàn)狀;問題;建議

一、我國農(nóng)村義務教育財政體制的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村義務教育財政體制主要由財政管理制度、經(jīng)費投入制度和轉移支付制度構成。

(一)財政管理制度：實行“以縣為主”的分級管理模式

我國農(nóng)村義務教育財政管理體制改革始于20世紀80年代中期。1985年，中共中央《關于教育體制改革的決定》提出，“實行基礎教育由地方負責，分級管理”的原則。隨著分稅制、農(nóng)村稅費改革政策的實施，這一體制的缺陷逐漸凸顯出來。

(二)經(jīng)費投入制度：實施“中央與地方分擔”新機制

2000年農(nóng)村稅費改革，取消了曾占農(nóng)村義務教育投入總量30%左右的農(nóng)村教育費附加和教育集資，我國政府著手建設依靠財政撥款的農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入長久保障機制。2005年12月24日，國務院印發(fā)《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，決定從2006年起，用5年時間，逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政范圍，建立中央與地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制。

(三)財政保障制度：實行以“專項轉移支付”為主的轉移支付制度

作為農(nóng)村義務教育財政管理體制的配套制度，我國農(nóng)村義務教育轉移支付制度在21世紀初期初步建立。在該項制度中，“專項轉移支付”重點放在對中西部農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的扶持?！耙话戕D移支付”主要用于平衡地區(qū)之間教育財力水平，致力于地區(qū)間的教育財政公平，向中西部地區(qū)農(nóng)村地區(qū)傾斜。農(nóng)村稅費改革后，我國政府加大了對農(nóng)村義務教育轉移支付力度。從2001年到2006年，中央投入專項資金90億元，實施“全國中小學危房改造工程”，每年投入15億元左右。[1]

二、我國農(nóng)村義務教育財政體制存在的主要問題

(一)教育經(jīng)費總量投入有限，農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足

到2004年，全世界平均教育投入占GDP的比重為4.4%，而我國到2011年財政性教育經(jīng)費占GDP的3.93%，沒有達到我國《教育法》規(guī)定的4%，直到2012年才達到了4%目標。我國的財政性教育經(jīng)費在逐年增加，但財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例的增長速度緩慢。從2007年開始，增長幅度才有了較大的改變，由此可以看出國家對教育的重視程度逐漸增強，但投資的力度有限。在國家財政性教育經(jīng)費總量投入不足的大環(huán)境下，導致農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足，不利于農(nóng)村義務教育的發(fā)展。

(二)教育財政經(jīng)費分配結構不合理，導致農(nóng)村義務教育落后

國際上大部分國家義務教育教育經(jīng)費占公共教育財政比例80%，高等教育教育經(jīng)費約20%。但我國高等教育的財政支出比例不僅高于世界的平均水平，甚至高于西方發(fā)達國家的比例，高等教育財政支出比例過高就會造成義務教育財政比例偏低，間接導致我國的農(nóng)村義務教育財政投入比例低。教育經(jīng)費投資結構不完善，導致我國農(nóng)村義務教育的道路充滿困難。因此有必要調(diào)整高等教育和義務教育的財政投入比例，提高義務教育財政投入，適當降低高等教育財政投入。[2]

(三)義務教育經(jīng)費的撥付不規(guī)范，導致義務教育經(jīng)費分配不公正

義務教育經(jīng)費的撥付缺乏一套科學合理的計算公式，造成非常有限的義務教育經(jīng)費使用效率下降，加劇了農(nóng)村落后地區(qū)義務教育經(jīng)費的短缺程度。義務教育財政撥款分為義務教育事業(yè)費和義務教育基本建設費兩部分。義務教育事業(yè)費包括義務教育公用經(jīng)費和義務教育人員經(jīng)費。目前絕大多數(shù)地區(qū)人員經(jīng)費不是按學生數(shù)進行撥款,而是根據(jù)學校教職卜人數(shù)，職稱來劃撥,根本不考慮教職卜分布是否合理。造成條件好的學校人員超編，義務教育經(jīng)費多得條件差的學校人員缺編，義務教育經(jīng)費就少的現(xiàn)象。[3]義務教育基建經(jīng)費的支出一直“教育經(jīng)費的份額較小，其撥款的程序也不規(guī)范,完全由領導個人掌握決定,隨意性較大，而且往往隨領導人的好惡而波動。學校要想爭取到這部分經(jīng)費完全靠白己去爭取,學校不得不為之請客、送禮、拉關系走后門。加之地方政府行為由于缺乏有效監(jiān)督，不能保障地方義務教育事業(yè)發(fā)展對教育投資的正常需要，時常出現(xiàn)挪用。

三、完善我國農(nóng)村義務教育財政體制的建議

(一)加大公共財政的投入力度，提供均等化的教育服務

各級政府尤其是中央和省級政府必須加大對農(nóng)村義務教育的投入。首先,必須提高公共教育支出在各級財政支出中的比重，增大教育經(jīng)費總量。明確各級政府提供教育公共服務的職責，確保財政性教育經(jīng)費增長速度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。其次，根據(jù)公共財政的基本要求，各級政府尤其是中央和省政府應繼續(xù)將教育作為公共財政支出的重點,繼續(xù)將新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村義務教育，逐步縮小義務教育的地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差異,促進義務教育均等化，讓更多的人享受到社會發(fā)展成果。

(二)建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費國庫集中支付制度，促進農(nóng)村義務教育健康發(fā)展

國庫集中支付就是把財政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國庫單一賬戶的公共財政管理體系。具體地說，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶,所有的財政支出由國庫單一賬戶支付，對財政資金從預算分配、預算撥付及收款人賬戶實行財政直接全過程監(jiān)督、控制的一種制度。實行國庫集中支付制度后，預算單位通過支出確認收入,實際支付的款項才是財政撥款。[4]按照財政部關于財政國庫集中支付改革“橫向到邊、縱向到底”的要求,在進行農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的同時，要切實做改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸工作，將農(nóng)村中小學經(jīng)費全面納入財政國庫集中支付系統(tǒng)，從制度上防范農(nóng)村義務教育經(jīng)費被截留、挪用和擠占，增強農(nóng)村義務教育經(jīng)費預算執(zhí)行的透明度，加強對農(nóng)村義務教育經(jīng)費使用的監(jiān)督。

(三)改進對學校撥款制度，促進學校間均衡發(fā)展

財政對同級學校的撥款制度是影響學校間均衡發(fā)展的重要條件，為縮小同級學校間發(fā)展差別,應改進財政撥款制度。對同一行政區(qū)(縣)內(nèi)的實施基礎教育的學校，實行以在校學生為基礎的均等化撥款制度，向農(nóng)村和辦學條件差的學校傾斜，以改善農(nóng)村教育質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)教育差距。經(jīng)費分配基本采用“定員定額”方法，這種經(jīng)費分配方式主要是以學生為依據(jù)，校際資源分配的差異主要由學校的規(guī)模所致?？h財政和教育局計財科按照“定員定額”的撥款方式，把資金劃撥到中心學校管理，中心學校在經(jīng)費方面具有支配權，為了本校的建設和發(fā)展勢必會忽視教學點、片小、初小和其他類型薄弱學校的建設，所以有必要對當前的經(jīng)費劃撥和管理方式進行改革，即采用“綜合定額+專項補助”的撥款模式，為確保綜合定額的公正性和合理性，應建立由政府、學校、社會共同參與組成的撥款中介組織，并從規(guī)模、質(zhì)量和效益三個維度，對農(nóng)村中小學進行合理評價。

[1]谷寶柱,劉月蘭.“后4%時代”我國農(nóng)村義務教育財政體制的現(xiàn)狀、問題與對策[J].教學與管理,2016,(12):38-41.

[2]范先佐,朱蘇飛.21世紀以來我國農(nóng)村義務教育財政體制的改革與完善[J].河北師范大學學報(教育科學版),2010,(05):5-14.

[3]邱小健.我國農(nóng)村義務教育財政體制的現(xiàn)狀、問題與對策[J].現(xiàn)代教育管理,2009,(11):16-18.

[4]李竹宇.我國農(nóng)村義務教育財政體制現(xiàn)狀與改革對策[D].南京師范大學,2007.

杜雨佳，沈陽師范大學教育經(jīng)濟與管理研究所，研究方向：教育基本理論、教育管理。