創新農村公共服務視角下的精準扶貧對策研究

胡桂蓉

(西南政法大學政治與公共管理學院 重慶 401120)

創新農村公共服務視角下的精準扶貧對策研究

胡桂蓉

(西南政法大學政治與公共管理學院 重慶 401120)

農村貧困問題一直是黨和國家的重要政策議題。十八大以來習近平提出了新時期的精準扶貧戰略，研究重點分析精準扶貧存在的難點，具體包括農民參與度不高、精準的差異性難以具體實施、扶貧資金有限以及精準扶貧政策規定過死，然后根據這些難點以及精準扶貧與農村公共服務的聯系從農村公共服務創新的角度尋求提高精準扶貧工作效果的對策，具體包括加大資源投入、明確權責，加強監管、大力提高農村人口文化素養以及培養農民參與意識。研究力圖創新農村公共服務的各個方面來克服精準扶貧的難點，更好推進精準扶貧工作。

精準扶貧；農村公共服務；政策設計；職能權責

我國的治理政策出現于改革開放前后，經過30多年的努力，逐漸形成了具有中國特色的扶貧政策體系。隨著經濟的發展與扶貧實踐的深入我國的絕對貧困已基本得到解決，但是相對貧困仍然比較嚴重，而且貧困類型和原因呈多元化和復雜化，扶貧治理是一個難啃的“骨頭”。中央的精準扶貧戰略，希望通過精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等環節有針對性地幫助分散型貧困戶脫貧。公共服務包括加強公共基礎設施建設，發展科教文衛等公共事業，為社會公眾參與經濟、政治、文化活動等提供保障。研究想通過研究農村公共服務的可創新點，以此來對精準扶貧起到一個正效應促進作用。

一、精準扶貧戰略與農村公共服務關系辨析

(一)精準扶貧戰略

(1)精準扶貧概念

精準扶貧是我國扶貧戰略的新導向，是對接經濟新常態要求扶貧資源優化配置和發展質量提升的回應[1]，是根據我國當前貧困人口分散、貧困原因多樣和貧困程度深等特征做的有針對性和具體性的政策。簡言之，精準扶貧就是指按照科學有效的標準和程序，針對不同類型的貧困地區、貧困原因和貧困人口，進行有區別、有側重、有對的精確識別、精確幫扶、精確管理的貧困治理模式。旨在實現對象精準、項目精準、措施精準和成效精準，有利于發揮我國社會主義制度的優勢。

(2)精準扶貧的內容

習近平總書記說過，精準扶貧貴在精準，重在精準、成敗之舉在于精準[2]。精準扶貧包括三方面六點內容：精準識別：扶貧對象精準；精準幫扶：項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準；精準管理：脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效[3]。

精準識別：這就要求“真扶貧、扶真貧”。以前的目標下沉到縣到村等區域性瞄準已經不能解決我國當前的貧困問題，以此必須下沉到戶到個人。這就導致回師瞄準的范圍更大更分散,因此，對扶貧對象的精準識別是精準識別的關鍵[4]。精準識別包括兩個方面的內容，一是對貧困戶和貧困人口的識別。只有把最貧困最需要幫助的人識別出來，才有可以使扶貧資源落到實處，避免打偏跑漏。二是對貧困原因的識別。不同地區不同的家庭有不同的致貧原因，有自然災害、交通閉塞、基礎設施落后等共同原因，也有因病、殘疾、教育、資金、技術等客觀原因和懶惰、依賴等主觀原因。

精準幫扶是精準扶貧的具體措施，是指根據不同地區、不同人群以及不同的致貧原因精準地設計扶貧項目和幫扶策略，從而實現靶向幫扶，對癥下藥，提高幫扶的效率和效果。習近平總書記根據致貧原因提出實施“五個一批”脫貧措施：對那些有勞動能力和技術的通過扶持生產和就業促進脫貧；對資源匱乏、交通閉塞而致貧的人員通過搬遷改變生產生活環境來促進脫貧；對生態環境不佳的地區通過加大生態環境保護來促進脫貧；對有教育需求的貧困戶要通過教育資助來幫助其脫貧，對喪失勞動力和缺乏脫貧自信心和積極性的貧困人口就通過完善社會保障制度來保證其基本的生活水平。

精準管理是精準識別和精準幫扶的制度和管理保障。宏觀方面，建立自上而下的精準扶貧體制，建立和落實精準扶貧的管理體制、工作機制和工作責任機制，中央要與地方各級政府各司其責的同時又要相互配合。微觀方面，一是做好所有建卡貧困戶的動態信息化管理工作，將貧困戶的信息納入信息網的同時也實時關注扶貧工作的進行和發展。二是上級扶貧單位加強對下級扶貧單位的扶貧工作的監督和管理。

(二)農村公共服務

(1)農村公共服務的概念

公共服務是指由政府或公共組織或經過公共授權的組織提供的具有共同消費性質的公共物品和服務。公共服務同樣具有了公共物品的特性：非排他性和非競爭性。非排他性也就是說一旦這種公共服務存在，人人可以享用，不可能把某一部分人排除在外。非競爭性就是一個人的消費和收益，不會影響其他人的消費和收益。

農村公共服務就是公共服務在農村中的體現，是為了實現農業發展，農村進步和農民幸福，黨和政府、社會公共組織等提供的公共物品和服務。農村公共服務水平的高低是一個國家和地區農村經濟社會發展和城鄉協調的重要指標，也是新農村建設的關鍵所在。推進農村公共服務體系的建設有利于“三農”問題的解決。

(2)農村公共服務的內容

公共服務包含多個領域：公共設施建設、公共事業發展、公共福利的完善以及具體的公共生產生活服務。具體來說主要包括義務教育、文化服務、社會保障、優撫救助、社會治安、體育衛生事業、公共基礎設施的提供與建設等[5]。農村公共服務包含所有的方面，只是農村公共服務側重的是農村農業方面的公共服務。

目前農村公共服務包含四個子系統：

生活性服務子系統：該方面的公共服務是為農民的生活而提供的基本服務，包括供水、供電、交通、通訊以及基本的醫療條件。生產性服務子系統：該方面的公共服務是為農村生產提供便利性服務的，包括農村現代化生產基地建設與水利工程等。發展性服務子系統：主要是有利于農村社會事業發展的基礎公共設施的建設，例如農村環衛設施、鄉村圖書館、學校等，有利于農民生活質量、素質以及生產能力的提高和改善。保障性服務子系統：一般是保障農民基本生活水平的基礎設施建設，比如農村養老保險制度、醫療保險制度、敬老院、鄉村診所等。

(三)農村公共服務與精準扶貧戰略的聯系

農村于城市城鄉公共服務一體化和精準扶貧都是縮小城鄉差距、實現城鄉發展一體化和全面建成小康社會的有效政策手段。農村公共服務旨在提高農民的生產生活水平，促進農業發展，實現農民增收，提高農村的幸福指數，從而縮小城鄉差距。如前文所提到的各種公共服務的內容，是對農村的整體的條件的提升，是農村經濟發展和生活幸福的最基本的保障。農村公共服務中所有的村民都是受益對象，其中就包括建卡貧困戶。精準扶貧的受益對象則是在總體人口中占少數的建卡貧困戶，也是在一定程度上實現農村人口的共同富裕，從而逐漸縮小城鄉差距。因此，二者都是為建設新農村、構建社會主義和諧社會服務的。

在我國整體情況較好的村落，在絕大部分人在以前大水漫灌式扶貧下都逐漸脫貧的情況下仍然有較少數家庭貧困，其原因只能是主觀懶惰不上進或者不可抗因素導致勞動力缺乏、生產力不足，對這些貧困戶的幫扶只能是通過兜底保障其基本生活。而其他地區貧困人口之所以貧困的最主要的因素就是思想和農村條件落后。因此想要針對這種情況進行精準扶貧，單純地向建卡貧困戶家庭投入金錢和物資是治標不治本，最根本的還是提高農民整體的思想文化素質以及生產生活條件，充分發揮其能動性和創造性。這就要求精準扶貧必須和提升農村公共服務水平相結合，在農村公共服務已經完善到一定程度的基礎上進行精準扶貧，會大大提高精準扶貧的成效。因此根據目前精準扶貧的難點和農村公共服務存在的問題對農村公共服務進行改進和完善，尤其重點完善建卡貧困戶比較集中的村落的公共服務對精準扶貧尤為重要。

在精準扶貧背景下創新農村公共服務的內容和方式、注意公共服務水平的提高并不是將二者合二為一。精準扶貧是專項工作，而農村公共服務是整體項目，二者必須要有明確的區分。精準扶貧的原則和要求必須要貫徹，資源的利用必須要明確，不能讓扶貧資金以提高公共服務水平的緣由而被挪用，損害建卡貧困戶的利益。本文分析精準扶貧工作的難點，并且試圖從創新農村公共服務內容和方式的角度來克服精準扶貧存在的難點，因此筆者認為要做好精準扶貧工作，同時也必須推進農村公共服務工作的進一步推進，這樣既是建設新農村、促進社會和諧的重要手段，也是精準扶貧工作的基礎。

二、精準扶貧工作的困境與難點

(一)農民的參與度不高

農民參與積極性不足，這主要表現在三個方面：一是在精準識別方面，建卡貧困的工作實在村上負責的，實行貧困戶申報，村民民主投票并按照程序公示。貧困戶由于信息來源不足以及家庭瑣事纏身而申請不足，非貧困人員認為這個工作跟自己沒有關系，因此多建卡工作沒有參與熱情。因此精準識別的工作的效率不佳。 二是在精準幫扶方面，由于自身所處的政治地位以及傳統觀念，廣大貧困者傾向于認為政府才是扶貧的主體，而自己只是受體，政府對自己有什么幫扶政策是對自己的恩惠，自己只需要簡單的接受就行。三是在精準管理上，農民的參與主要是體現在對政府的扶貧工作的監督上。跟第二點原因相同，農民僅僅認為自己只是受體，因此沒有權利去監督政府的扶貧工作進展、資金的使用情況已經扶貧績效。

(二)精準幫扶的差異性難以具體實施

致貧原因的不同，幫扶的措施就應依不同的脫貧需求來具體制定，如習總書記提出的“五位一體”的治貧措施。因戶制宜和因人制宜就要求具體可操作的幫扶措施必須由了解當地所有居民具體狀況的鄉鎮或者村干部來制定。我國的政治傳統是我國的基層組織缺乏必要的自治決定能力，而且在各地貧困情況復雜的情況下要求他們制定公正合理有效的措施是有一定難度。另外因致貧原因和貧困程度來制定的相應扶貧措施名目繁多、標準和需求不一，這就使上級政府在撥付扶貧資金時沒有一個直觀的可參考標準，資金到位難。在資金的分配時也難以安撫貧困戶因扶貧待遇不一致導致的不滿情緒。

(三)精準扶貧資金有限

根據2014年的以此貧困調查顯示，我國還存在7000多萬的貧困人口，且地區分散，貧困程度也較深。條件好一點的地區的貧困扶持資金可能有每次人均上千，一般的地方幾乎每次只有幾百甚至幾十的補助，這對于幫助貧困人口脫貧簡直就是杯水車薪。授人以魚不如授之以漁，精準扶貧的最終目的是幫助貧困戶獲得自力更生的能力，因此扶貧資金需求總量大而且持續時間長，單靠國家財政投入是不夠的。

(四)精準扶貧政策規定過死

精準扶貧和之前的普通扶貧的不同在于要求將扶貧資金精準地用到建卡貧困戶上，這也會導致一定的問題。現在的貧困人口主要有三種，一種有心有力，缺乏資金、技術和經營經驗的人，一種是有心無力的缺乏勞動力或創造精神的人，還有一種無心脫離貧困的人。對第一種人可以采用完全到戶的扶貧方法，給予其一定的資金、技術和技術培訓，幫他找對了方向讓他自己脫貧。第二種人就算你給他一定優惠政策他也沒有能力承擔脫貧帶來的種種壓力和困難，因此讓其跟著別人干，讓別人帶動起富裕才是出路，因此資金的使用可以稍稍向當地的具有帶動經濟發展的龍頭企業或大戶傾斜。對于第三種人，倚靠政府的扶貧資金過活自己完全不知道上進，這會導致扶貧資金的利用效率降低，甚至會讓扶貧工作的公平正義性受到質疑。

三、在精準扶貧背景下農村公共服務的創新對策

(一)加大資源投入

這也是解決精準扶貧資金不足這一難點的重要措施。首先，加快推進城鄉一體化進程，合理分配城鄉資源，加大農村公共服務的財政投入。 我國農村空心化越來越嚴重，農業對國家經濟發展已經不能起到很好的保障作用。按照城鄉統籌發展的要求，我們必須要改變重城市、工業輕農村、農業的狀況。在城鄉資源的分配上，必須向農村傾斜。政府要加大對農村公共服務的投入，尤其是加大建卡貧困戶比較集中的村落的投入，緩解基層政府組織的財政困難，增強其財政能力，提高它的公共服務水平。

其次，我國是農業大國，農村面積廣闊，人口眾多，因此農村公共服務的提供是一個耗資巨大的工程，單靠政府財政的力量是遠遠不夠的，因此廣開渠道，努力吸收各種社會力量加入其中，實現公共服務主體的多元化[6]。轉變政府作為農村公共服務單一供給主體的格局，利用農村公共服務會帶來正外部效應這一特征，吸引更多的社會公共機構、非營利組織甚至是私人盈利企業投入到公共服務領域，形成多渠道、多元化農村公共服務新格局，從而分利用社會資源的充裕性來彌補公共服務投入不足這一缺陷。

加大財政對農村的投入、整合社會資源對農村進行幫扶，有利于“三農”問題的解決，為精準扶貧提供良好的基礎，也降低精準扶貧資金另被挪作他用的風險。

(二)明確權責，加強監督和管理

明確職權是我國農村公共服務主體多樣化之后的必然要求[7]。政府在農村公共服務中占主導地位,必須明確劃分中央與地方各級政府之間的財權和事權，在此基礎上根據農村公共基礎設施的受益范圍和層次來確定政府的職責，對于地方性和區域性的公共服務，則由具有相對應財力的地方政府組織提供，同時中央和其他地方政府提供輔助作用。對于受益面廣或者關系廣大農民基本生活與生產的公共服務，則應該由具有號召力和協調能力的中央政府組織提供。多方社會組織參與農村公共服務多通過合同承包、憑單制、特許經營、補助、政府出售、志愿服務、自我服務等實現的，與政府和服務單位會簽訂權責協議，該類社會組織應該完全按照自己的協議辦事，履行自己的責任和義務，為區域農民百姓謀福利。

加強對政府、社會組織提供公共服務的過程和質量的監督，是落實農村公共服務工作的必要條件。從前文可知，扶貧資金在使用和獲益過程中存在嚴重的精英俘獲現象，而在精準扶貧背景下的農村公共服務的完善工作中尤其要注意富裕村落或者城市對貧困村落的資金的俘獲現象。監督的主體是中央與地方各級政府、大眾傳媒、各種社會組織與農民自身。根據法定的規范和程序，政府和社會組織內部監督和互相監督相結合，大眾傳媒和農民監督前兩者提供公共服務的種類和質量。解決上述提到的蓄水池似的既浪費財力和人力又不起作用的豆腐渣服務工程問題，提供有效的公共服務，真正的為農民的生產生活做貢獻，從而起到增創農民收入、提高農民身心素質的作用。

(三)重視農村人口文化素養的提高，大力發展農村基礎教育和職業教育

百年大計，教育為本。一個國家有沒有發展潛力看的是教育，這個國家富不富強看的也是教育[8]。對于農村當然也是這個道理。深入推進文化精準扶貧工作，對推動貧困地區實現精準脫貧具有重大的政策推動作用[9]。農村想要富裕起來必須改變傳統小農經濟的舊思想，重視創新，大力發展高科技綠色農業，巧妙運用商品經濟來推動農村經濟發展。而這些進步與農民的文化素質是有很大關系的。

破除小農經濟傳統觀念，發展農村商品經濟和綠色農業是當務之急。農村存在身后的重農輕商、靠山吃山、靠水吃水、人多好辦事、聽天由命等消極落后的思想，投身勞動的干勁足，但卻缺少如何使自己的農產品更符合市場需求的考慮，缺少發揮主觀能動性轉變自然環境對農業帶來的不利影響。現代農業的發展要求農民不僅要有從事農業的干勁和傳統基本知識，還要有農業商品經濟覺悟以及運用高科技農業機械的知識和能力。精準扶貧工作中，應該大量培育思想開放、擁有先進技術的新型人才，給精準扶貧對象相對公平的進入城市生活的機會或能力，另一方面也可以為精準扶貧培育內部發展人才，作為先進生產的領頭羊或者村務工作的帶頭人。

基礎教育和職業教育起的作用不同。基礎教育主要是提高農民的文化素養，讓新生代農民接受先進思想文化的熏陶，了解除農村以外的社會，從而改變傳統舊思想的束縛，接受新生事物，提高學習能力，實現農村于城市的接軌和互動。職業教育主要是培育新生代農民的職業技能。以后農村需要的人才不但要從事高科技農業生產，隨著城鄉一體化進程的加快以及農村商業旅游業的發展，農村所需的人才會越來越多樣化、素質要求也越來越高。因此，大力發展職業教育，有利于為未來的農村發展培育更多高素質高技能的合格勞動力，滿足農村經濟的起飛。這就要求要改善我國教育的投入結構，對農村教育有所側重，加大對農村基礎教育的投入，發展農村職業教育，完善農村教育體系，切實完善農村教育的師資隊伍，為農村的發展提供人才。

(四)培養農民對公共服務的參與意識，增強其積極性和主動性

精準扶貧不只是政府和社會的事情。建卡貧困戶應該摒棄自己是被救助者的意識，不要一味地奢求政府和社會的施舍。接受國家和社會的捐助固然必不可少，如何通過自己的努力高效的運用這些物資從根本上使自己脫貧才是最重要的。政府基層干部、慈善機構或者非政府組織等成員作為重要直接的扶貧主體，也應該摒棄一味地認為農民素質低下，而忽視農民主體的作用，不僅要進行物質上的幫扶，更要將現金的思想觀念帶進貧困地區，讓其意識到自己在自我扶貧當中的重要性。農民對公共服務的參與主要體現在兩個方面：參與公共服務決策和公共服務的具體提供。村民要結合本村本戶的實際特點，通過選舉、村民大會等途徑表達自己對公共服務的需求和看法，為上一級政府或者村委做具體的公共服務決策時提供依據。另一方面，村民也要廣泛積極的參與到公共服務的提供當中，依靠政府的力量的同時也對本地的公共服務貢獻自己的力量。

例如，某地縣級政府對某鎮以補貼土豆種子的形式進行扶貧。可是該地由于自然條件以及土豆種植技術落后，就算種子再好也不可能使當地居民因土豆種植而致富。農民及時向政府反映該情況，有利于政府及時調整扶貧項目，提高扶貧資金使用效果。另外，國家意識到“要想富，先修路”，因此下撥巨款來整修農村公路和鄉間小路，但是我國農村人口數量多、土地面積大，光依靠國家財政使難以完成這一重任的。因此多地號召農民在農耕之余加入到修路工程中去，減少一部分修路工人的開支，還可以充分利用當地石頭等天然的修路材料，節約材料成本，“通過合理組織村民的志愿勞動”有更多的資金來修更長質量更好的公路。農民這兩方面的公共服務的參與迫切而有效，因此在精準扶貧的同時一定要注意充分發揮農民自我服務的積極性和創造性。

結語

精準扶貧是新時代黨和國家領導人做出的重要扶貧政策決策，對農村整體脫貧、改善農村生產生活條件、縮小城鄉差距等具有深遠影響。但是進入攻堅區后扶貧工作要比之前更難開展、更不易取得實效，本章找出精準扶貧工作的難點，具體包括農民參與度不高、精準的差異性難以具體實施、扶貧資金有限以及精準扶貧政策規定過死，然后根據這些難點以及精準扶貧與農村公共服務的聯系從農村公共服務創新的角度尋求提高精準扶貧工作效果的對策，具體包括加大資源投入、明確權責，加強監管、大力提高農村人口文化素養以及培養農民參與意識，為精準扶貧工作打好基礎。

[1]鄭瑞強，王英.精準扶貧政策初探[J].財政研究，2016年第2期.17-24.

[2]楊新華.習近平精準扶貧基本方略闡析[J].長沙理工大學學報，2016年第5期.5.

[3]葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、時間困境及其原因闡釋[N].貴州社會科學，2015年.

[4]潘帥.新常態下我國精準扶貧工作機制研究[D].河北師范大學，2016年5月.13.

[5]王勝子.我國農村公共服務體系完善研究[D].東北師范大學，2014年6月.13-14.

[6]孫德斌.精準扶貧對貧困村公共產品供給影響的實證研究[N].哈爾濱市委黨校學報,20

15年第3期.88.

[7]楊曉.我國農村公共服務供給機制研究[J].決策與信息，2011年第5期.

[8]陳國皎.西方教育思想的思考——以杜威教育思想為例[J].東方企業文化，2012年第23期.

[9]程若霜.貧困地區公共文化服務建設——基于“精準扶貧”的視角[J].中國管理信息化，2016年第14期.210-211.

胡桂蓉(1992-)，女，漢族，重慶市忠縣人，公共管理專業碩士在讀，西南政法大學公共管理專業，研究方向：行政管理、行政法治。