中國公共預算制度改革及其目標選擇研究綜述

梁敏

[摘 要]以1999年開始的部門預算改革為起點，我國逐步建立起以行政控制為取向的現代公共預算制度的基本框架。但我國公共預算制度改革尚處于初始階段，仍存在預算法制化不完善、以立法機關為代表的政治性約束不強、公民參與不足等問題。現階段我國應依據具體國情合理選擇公共預算改革目標，逐步完善與部門預算相適應的預算法；盡快但是穩妥地將人大政治控制納入預算過程，進一步加強人大的預算監督權；不斷增強預算民主化，構建公民參與式預算，真正實現政府對公民的行政委托責任。

[關鍵詞]公共預算制度；政治性；控制取向；公民參與

[中圖分類號]D619 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）11 — 0029 — 03

自1999年我國啟動政府預算改革以來，將公共預算改革的重點從收入轉移到支出管理，重構預算編制與執行過程，通過深化部門預算、推行國庫集中收付制度、實施政府采購、進行政府收支分類改革、深化收支兩條線管理等一系列措施，我國初步建立起了與公共財政改革相適應的現代政府預算制度。在這一過程中，預算權力結構得到改善，新的預算程序及相關的程序性規則開始建立起來，對政策制定者和執行者的行政行為構成良性約束，使政府及其各部門的預算活動更加規范。但也應看到預算法制體系不完善，透明度不高，公民參與機會較少等問題較為突出。明晰我國政府預算改革的目標選擇，為有效解決我國公共預算制度目前存在的問題提供了新思路，也是促進我國公共預算制度的不斷優化的重要方向；從長遠來看有利于促進國家治理體系和治理能力現代化，標志著中國政治和政府管理更加科學化、民主化。

一、公共預算制度改革概述

關于“公共預算”的說法在學術界并未完全統一，李燕、馬海濤、李保春等學者將其稱為“國家預算”，而劉虹、廖愛蘭，李克強、張冬梅等稱其為“政府預算”，夏書章、馬俊、馬蔡琛等將其稱為“公共預算”。另外，以王瑋為代表的學者從財政體制改革的角度論述了預算的公共性，他認為在我國財政體制改革過程中，國家財政逐步向公共財政制度轉變，必然要求國家預算向政府公共預算的轉化。現代國家治理，強調的是公共治理，在整個公共治理結構中，預算構成了現代公共管理的核心與關鍵，沒有良好的預算管理，就不可能有良好的公共管理；沒有雄厚的財力支持，公共管理也將難以為繼，所以與此相適應，我們將國家預算、政府預算統稱為“公共預算”，現代國家的預算制度稱之為公共預算制度。

關于公共預算改革的階段，夏書章以1999年部門預算改革為分界線分為改革前和邁向現代公共預算兩個階段，這種劃分方法重點強調我國自部門預算改革以來就進入了“現代化公共預算階段”；與其不同的是鄢圣鵬以1994年《預算法》頒布為分界，將1978-1994年為預算法制化時期，1995年至今則為公共預算階段，這種改革階段的劃分表明我國預算法制化取向，切合依法治國的目標。陳工以社會主義市場經濟建設為背景，將其分為預算時代、社會主義市場經濟建設初期的準預算時代、1999年政府預算改革預算時代三個階段，表明我國預算制度的改革與經濟體制的改革是相適應的。以彭建（2012）為代表的學者依據財政體制改革，將預算制度改革大體分為四階段，即形成階段（ 1949年—1951年） 特點是預算權力高度集中中央政府，長期穩定階段（1952-1991年）特點是具有濃厚的計劃經濟色彩，改革起步階段（1992-1998）：特點是初步與社會主義市場經濟接軌，改革深化階段（1999年至今），構建現代公共預算制度，這種階段劃分方法相對較為科學，以結合建國初期的政權建設、計劃經濟建設、社會主義市場經濟建設的及現代政治體制改革和經濟體制改革的深入等不同的時代特色，詳細劃分為具有不同特點的四個階段，也突出了現代公共預算制度的建立。

我們認為預算制度具有高度的政治性特征。公共預算專家瓦爾達沃夫斯基首先提出了公共預算改革的政治學這一命題；凱頓運用三個變量（收入汲取、公共責任、行政控制）將預算使分為前預算時代、預算時代和超預算時代。19世紀以來，西方國家紛紛進入“預算時代”，表現為為收入汲取能力較強、主動承擔公共責任、具有嚴格的財政控制體制，即”控制取向特征”。呂煒和靳繼東（2013）認為“預算改革總是嵌于并伴隨著特定政治框架和制度安排的變革”。筆者認為，首先公共預算作為現代政府治理的重要手段和工具，置身于整個大的政治系統中，其改革必然帶有政治色彩；其次，公共預算改革必然涉及權力機關、行政機關的權力分配，上下級政府之間的權利和利益配置問題，帶有政治性；再次，預算權作為公民委托給政府的公權力，必然涉及公民對政府的問責，因此必須強調公民的預算參與權。

二、中國公共預算的控制取向特征

我國自1999年部門預算改革以來，逐步走進凱頓所說的“預算時代”，以“控制取向”為特征?！额A算法》為我國的公共預算提供了法律依據，對預算過程中涉及主體的權力進行了劃分，并要求其嚴格按照法律的要求行事；財政部門成為核心預算機構，將預算權力逐漸從各個部門集中到財政部門，強調“先有項目才有預算，先有預算才有支出；各地人民代表大會都紛紛開始通過審查部門預算來逐步落實憲法賦予人民代表大會的預算權力，并積極制度預算監督條例，加強對公共預算的監督；通過建立國庫集中支付制度、政府采購制度、“收支兩條線”管理，并通過規范預算外資金管理，實施“全口徑”預算管理，建立政府統一預算等措施加強的政府行使預算的控制。

對我國來說“控制取向”的預算時代，具有不可逾越性。實施控制取向的公共預算，在一定程度上可以規范政府對預算的收支管理，逐步推進預算法制化進程，防止政府機關在資金使用過程中的貪污腐敗、部門小金庫等現象的發生，真正實現“取之于民，用之于民”的預算目標，提高資金使用效率，優化財政資源配置。但是也必須清楚地看到，控制取向的預算管理，可能會制約各個部門的創造性和靈活性。

三、我國公共預算存在的問題

以控制取向為特點的部門預算改革雖取得了一定成效，但我國的公共預算還處于初始階段面臨著不完善的客觀現實，受傳統預算管理和現行行政體制的影響，再加上控制取向的預算管理自身的弱點，公共預算改革與公共財政框架的建立依然存在差距。具體講，可以歸納為以下幾個方面。

首先，預算法制化水平不高。與預算管理相配套的法律建立和修訂工作滯后于公共預算改革的步伐，張平和尹水軍等學者認為《預算法》并未對部門預算改革中各部門之間的預算管理權和收支范圍做出詳細且合理的重新規定，也未規定人民代表大會的預算修正權，使預算只能能在通過和否定兩個極端中做出選擇；我國財政年度是每年的1月1日到12月31日，人代會卻在3月召開，對政策和預算的整合造成困難；另外，現有的預算法規也缺乏應有的約束力，預算支出控制力不足，預算調整頻繁等問題。

其次，以行政控制為主，政治性作用能力有限。由于行政機關在獲取、處理和應對預算信息方面的優勢，使得它能夠更經常、更直接、更主動地接觸和了解到公民、利益集團等預算需求，因此在預算編制過程中擁有更多的話語權，對預算執行的監督也以行政機關的內部監督為主。但是要實現政治責任和權力控制的制度安排，必須發揮立法機關對行政機關的預算控制，這也是預算過程的根本要求。現實中可以看到立法機關的對預算的審批和監督只是過程性的、象征性的，難以發揮權力機關的實質性監督控制作用。

再次，公民及利益群體參與預算較少。從政治學角度分析，預算權作為公民委托給政府的公權力，公共預算必須實現政府對公民的委托責任，因此應當增強公民對公共預算的參與，公民有權問責預算。但是在實際情況中，我國部門預算的編制、審批、執行和監督的過程中，只是政府相關職能部門和人大、黨委的責任等的責任，公民幾乎無法參與整個預算過程，參與途徑單一、機會有限；對于預算的執行結果和相關信息其知情權形同虛設，很難知道公共預算的編制和執行情況，更無法問責公共部門預算。

另外，公共預算還存在完整性不足、浪費嚴重、效率低下和官僚主義盛行等一系列問題。部門預算管理仍存在預算管理外資金，如社會保障金和部分政府基金、國有資本經營收益的部分資金，部門小金庫現象嚴重；公共預算相關信息公開有限，整個公共預算過程透明度不高，預算執行過程中的信息反饋也不夠全面、準確與及時，難以為預算分析和宏觀經濟調控提供及時、可靠的依據，增大了立法機關和社會公眾有效監督預算收支的難度；公共預算在資金使用上還存在效率低下，效果不明顯等問題。

四、中國公共預算改革的目標選擇

現階段，我國仍然應該以建立“控制取向”的部門預算、國庫集中支付制度及政府采購為主要目標，立足于社會主義市場經濟體制建設和提高國家體系、治理能力現代化的的大背景，逐步提高公共預算法制化水平，重視發揮人大和公民的作用，推進預算透明化，真正建立起具有法治性、責任性、透明化、高效化的現代公共預算制度。

（一）推進公共預算法制化

針對當下預算法制建設不健全的問題，修訂并完善預算立法是重要任務。石亞軍（2014）等學者認為建立現代預算制度，必須推進法治財政建設，加快財稅立法步伐。彭建（2012）認為法治性是公共預算的靈魂，是預算管理制度具有較高透明度和較強控制力的重要保障。於莉（2010）在總結中東歐國家預算改革經驗的基礎上提出了推進預算法制化建設對轉型國家預算改革具有重要意義。陳工（2013）認為，完善預算立法，是推進控制導向的預算制度改革的重要途徑。因此，為增強我國公共預算的法制化水平，需要立足我國國情，吸取國際上成功經驗的基礎上，大力推進預算法律法規的修訂和完善，不斷細化法律內容以增強預算法的可操作性和規范性。同時為財政部、人大和公民的控制權提供法律依據，有效解決預算編制的完整統一、預算執行的規范性及預算監督的嚴肅有效性等問題。

（二）增強預算中的政治控制

我國公共預算的一大特點就是突出行政控制，然而發揮人大等政治監督與控制作用對于落實預算的公共責任來講是至關重要的。馬?。?007）提出，中國公共預算改革應適時地加強人大的預算監督，主張發揮人大在預算過程中的作用。茍燕楠（2013）在研究外國預算審議時發現美國行政審議只是前奏，重頭戲是立法部門設有四類委員會參與預算審議，形成分工與制衡的局面，同樣強調了立法機關的作用。各級人大常委會應全面介入預算編制、預算執行和預算調整以及政府決算等預算環節，依照法定程序對預算各個環節進行審查與監督?？煽紤]適時推行立法型審計監督，以強化立法機關對預算審查監督力度，將審計機關從行政序列中獨立出來，由各級審計機關協助同級人大對預算的合法性、真實性和有效性進行監督。

（三）公共預算透明化

公共預算透明化是建設透明政府的必然要求，也是提高公共預算治理能力和優化治理效果的重要途徑，同時預算透明化也為公民參與公共預算治理提供了前提和基礎。實施全面規范、公開透明的預算制度必須成為我國公共預算改革的目標。李春根等學者認為應擴大公共預算的公開范圍，未來部門預算公開應改革和強化預算編制和公開制度，改進部門預算的編制和公開方法，建立以項目計劃與績效目標為導向的部門預算編制和公開制度，將部門的所有收支都納入標準規范的預算公開范圍。自2014年新《預算法》頒布后，中央部門預算公開的深度和廣度均有了顯著進展，首次公開了部門一般公共預算基本支出及其經濟分類科目，這標志著預算透明化正成為我國公共預算改革的重要趨勢，同時中央部門的行動也為地方預算透明化建設提供了改革思路。

（四）構建公民參與式預算

國家財政是“取眾人之財”，所以征收和使用都應聽取公民的意見。公共預算的重要任務就是實現公民對政府的預算控制，落實政府對公民的委托責任。強調公民的預算參與，實行公民參與式預算夠成為政府與社會公眾在公共預算決策領域的互動機制，能夠有序吸納當地居民參與到社區的公共預算決策當中，從而實現政府與公民之間的良性互動，優化預算資源配置，提高預算資金使用效益。為此，必須擴寬公民預算參與的渠道和途徑，提高預算透明度，積極鼓勵地方政府預算改革創新。浙江溫嶺、河南焦作、江蘇無錫等地紛紛推動參與式預算改革試點，重視社會公眾的民主參與，已經取得了積極成效，積極推動參與式預算為代表的預算創新，應該是控制取向的預算改革的一條重要途徑。

（五）推進公共預算績效化

推進公共預算績效化進程，實行績效預算制度。這有利于控制公共部門的財政支出規模、提高預算資金使用效率，是建立節約型公共預算制度的重要途徑。馬駿提出了以結果為導向的新績效預算的概念，它使得預算管理體制的重點從“手段”到“目的”進行了轉變，有助于鼓勵公共部門管理者進行預算創新和資金節約。不過，他也承認中國目前并不具備實現新績效預算的條件，政治控制能力有限，預算執行中各種機會主義盛行，也缺乏必要的預算信息和預算分析能力，所以新績效預算只能是一種遠期目標。國內主要研究還是強調當下以控制取向為特點公共預算改革還是應建立一種績效預算制度。

以控制取向為特點的公共預算管理改革中行政控制占絕對優勢，但并不意味著我國現行的行政控制系統就是完善的。預算權限的劃分勢必涉及行政系統內部的權力劃分、機構設置等。公共預算改革應與行政體制改革相適應，呂煒和靳繼東（2013）提出我國政府間預算管理權限結構的調整，以層級事權分割為中心，推進預算權合理配置，并堅持下級政府優先原則，馬蔡?。?014）也認為應調動地方政府預算積極性；規范同一層級政府下不同地方政府預算的競爭行為，有效規避地方政府預算競爭的消極后果，在上下級政府和同一層級政府之間形成良性活動的預算管理局面。

結語

預算作為一種以有限的財政資源滿足滿足社會公眾需要的政治過程，其實質在于通過對預算權力的控制實現政府對公民的委托責任，以實現對國家的管理和提供公共產品與服務?，F代公共預算制度的構建是民主政治發展的需要，也是構建責任型、服務型、效能型政府的需要，更是提高國家治理體系和治理能力現代化的需要。我國現階段公共預算制度改革，堅持控制取向的目標前提下，以構建完善的預算法律體系作為依據，嘗試推進由財政部門單兵推進的預算改革格局，發揮立法監督機構和審計部門的作用，積極鼓勵公民參與，最終形成共同治理公共預算的新局面。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕彭健.中國公共預算制度：演進軌跡與發展取向〔J〕. 中州學刊，2012，（05）：38-43.

〔4〕呂煒，靳繼東.中國預算改革論綱〔J〕.財經問題研究，2013，（08）：03-13.

〔5〕張平，尹水軍.部門預算改革與《預算法》之完善初探〔J〕.現代財經，2005，（01）：73-76.

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〔7〕李春根，吳進近.中央部門預算公開：由完整性和獨立性出發〔J〕.改革，2015，（11）：95-104.

〔8〕茍燕楠.預算管理體制改革：國際經驗與未來構想〔J〕.中國行政管理，2013，（08）：17-21.

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〔責任編輯：張 港〕