古德諾與威爾遜的政治行政二分思想的比較及其現實意義

林宏

[摘 要]政治與行政二者之間的關系是當代公共行政學理論研究中起點也是貫穿其中的核心命題，關于二者之間的關系學者威爾遜和古德諾都有論述，對比分析二者的觀點異同有助于更好地了解政治與行政之間的關系，也有助于正確認識公共行政學學科地位的建立，同時還能在此基礎上對我國的政治現實有所關照。

[關鍵詞]威爾遜；古德諾；政治與行政二分

[中圖分類號]D09 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）11 — 0052 — 02

政治與行政二者之間的關系是行政學研究中的一個核心命題，一方面它涉及公共行政的學科身份定位，即公共行政要成為一門獨立學科，構建獨立的研究體系，需要體現其與政治之間明確的區分。“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經驗性實驗的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深根植于穩定的原則之上。①”

盡管學術界提到政治與行政二分時都會把焦點放在威爾遜與古德諾身上，但是正像威爾遜在《行政學研究》中提到的那樣，最早意識到行政獨立性地位的研究并不是在美國開始的，而是發源于歐洲。德國學者布隆赤里認為在一個國家中有政治活動和行政活動兩方面的基本活動，這兩種基本活動的區分在于兩者所承擔的國家事務側重方面有所差異，即“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動， 而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此， 政治是政治家的特殊活動范圍， 而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治②”

從行政這一概念本身來說，最早在古希臘和羅馬時代，亞里士多德將國家權力分成議事、行政和審判三種，其中行政指的是國家中的官職及其承擔的相應事務，這一時期“行政”概念特別強調其作為一種官職的含義。到中世紀，開始關注行政的職能意義，闡述行政的職能意義主要是從與法律的對比中得出的：強調法律與行政的關系是制定法律與執行法律的關系，因此中世紀“行政”概念是執行法律的職能。在后期三權分立觀點提出后行政才被賦予了權力的內涵，最初洛克提出立法權、行政權、聯盟權的分立時立法權與行政權、聯盟權的地位是不平等的，立法權被列為最高權力，而且行政權力整體上屬于政治權力。從威爾遜開始，區分了抽象意義的執行性權力即政治和具體的執行權力即行政，標志著正式提出了政治和行政二分的觀點，并在此基礎上討論了行政學作為一門單獨學科建立的必要性。后美國學者古德諾在《政治與行政》中進一步探討政治和行政兩者之間的區分與協調。

另一方面，對二者關系的討論仍存在很大的爭議，部分學者認為近代行政學的發展己經證明政治行政二分在政治現實中的不可行，因為脫離了政治的影響，無法體現公共行政本身的學科意義和價值，在區分行政管理與私人部門管理時容易陷入困境。甚至有的學者直接提出公共行政就是政治的一種表達方式，行政學科建立的基礎，也就是承擔行政職能的官僚制組織體系本身也與政治本分有直接的聯系。

部分認為傳統行政學嚴格追隨政治行政二分法所確立的行政學研究的基本理論框架，并進一步探討政治與行政二分的現實意義，如借此分析我國的社會現實，如黨政分開問題。但也有學者認為發現我國的黨政分開不能等同于政治和行政之間的區分，但是這種 “不等于”并不表明黨政分開與政治與行政二分沒有契合點，對我國政治發展具有現實意義。除此之外，更具現實意義的是按照“政治與行政二分”理論設計的村級治理的分權化模式，即決策權與執行權的二分。

一、威爾遜的政治與行政二分思想

1886 年，美國第28任總統、學者伍德羅·威爾遜于在《政治科學》季刊中發表《行政學之研究》，成為行政學誕生的標志。論文發表后引起了學術界的巨大反響和討論。文章論述了行政學產生的背景和必要性，將行政學從政治學中區分出來，賦予其獨立的學科地位。文章大致包括行政學作為獨立學科產生的原因、產生和發展的時間、在討論歐洲普魯士國王時期的政治現實以及法國政治現實并與美國政治現實對比的基礎上分析為什么行政學的萌芽和出現不是在大洋此岸的美國而是大洋彼岸的歐洲，以及由此進一步對比之后得出美國的政治現實中對人民主權到和公眾輿論的地位決定了民主制國家和君主制國家的差異導致美國的公共行政學產生時間相對較晚，同時也提出當時的文官制度改革為行政學這門實踐性極強的學科準備了相應的人員——即中立、高效的文管系統，最后總結了行政學的研究原則和方法。

威爾遜對政治和行政的不同論述體現在，他認為行政是政府中最明顯的部分、是行動中的政府、是執行性和操作性的部分，行政是政府最顯而易見的組成部分。但是早期學者的研究主要集中于國家的本質、主權的本質以及地位、人民權利和君主特權的博弈等政治學研究的內容。

在政治和行政區分方面，威爾遜認同布隆赤里的觀點，但是他認為二者之間的關系不僅僅是意志和對應的行動之間的差異，因為即使是中立的行政人員為了完成任務，他們在選擇相應的手段不可避免的將自己的意志體現其中。結合當時的社會現實，也就是1883年美國國會通過了參議員彭德爾頓起草的《1883年彭德爾頓聯邦文官法》之后，美國進行了文官制度改革，從此之后美國文官制度成為通過考試選取中立的文官的功績制取代政黨色彩明顯的政黨分贓制。威爾遜認為文官制度改革的意義除了體現在人事任用制度的改革避免了政黨分肥制所帶來的政府官員行為的低效率、短期性，政策執行的不穩定性等負面影響，更為值得關注的方面在于通過培養一支訓練有素的文官隊伍為行政機構帶來高效的活動。

二、古德諾的政治與行政二分思想

繼威爾遜發表《行政學研究》后，美國行政學者古德諾于1900年發表了《政治與行政：一個對政府的研究》。作為行政學學科研究歷史上的的第一本專著，古德諾全面、系統地對威爾遜提出的“政治與行政二分法”觀點進行了進一步深入的分析探討。

古德諾將政府的功能分為兩類，一種是國家意志的表達，另一種為國家意志的執行。按照三權分立的分權原則極端形式，這兩種功能應該分別交給不同的機關來執行，然而事實上政治實踐卻要求這兩種功能之間的協調，為了達成這種協調必須有一方在獨立性方面做出妥協。在哪一方最后就獨立性地位上做出妥協時引入了民治政府這一決定性因素，基于人民主權的保障和人民意見的尊重，國家意志的執行機構必須從屬于表達機構，這也體現了理論范疇內探討國家職能的絕對區分并不能等同于政治現實中的機構的絕對分立觀點，同時也說明了古德諾的在其著作中用大篇幅討論政治與行政之間協調的理論基礎。

另外值得關注的是古德諾在分析如何實現表達機構對執行機構的控制時，基于美國特定的社會現實，主要采取法外形式也就是通過政黨對政府機構中承擔執行職能的官員的人事控制來實現同時為了維護美國的憲政體制和憲政精神，避免政黨功能過于強大導致的行政管理有效性損失以及導致民治政府建立的基礎受到威脅，必須將政治對行政機關的控制維持在一定限度內。盡管這一政治現實得到了古德諾的認同與稱頌。但從政黨的功能角度來說，結合當時文官制度改革的現實來分析，同樣不可避免的看到在文官任用采用改革后的功績制前存在的政黨分肥制度帶來的嚴重腐敗問題。

三、對比分析及其現實意義

1.古德諾與威爾遜觀點對比分析

從背景上說，威爾遜和古德諾提出的政治與行政二分的觀點都是在《彭德爾頓法案》之后，政治與社會層面都看到政黨分肥制度所帶來的低效率、腐敗泛濫的負面影響。因此無論是理論研究還是現實層面都需要在人事制度上建立一套中立、穩定、高效的文管系統來完成執行性的事務。而文官所從事的活動恰恰是政治與行政二分后行政性的事務，這也為他們提出二分觀點提供的現實依據。

除此之外，通過兩人闡述自己觀點的文本分析不難看出，威爾遜的二分論出發點是作為獨立學科的行政學提供理論依據，所以在闡述自己觀點時更多地從詳細的學科構建的角度討論行政學研究的背景、主題、方法等內容；而古德諾的觀點闡述主要從抽象了理論出發，沒有具體探討行政機關承擔的事務。與威爾遜相比古德諾闡述觀點的視角更開闊，將行政看做一個整體分析外部環境如何影響行政功能。另外古德諾二分思想的重點還體現在，除了提出政治和行政區分的必要性，著重分析現實政治環境下二者協調的必要性，并結合美國現實提出美國的政治實踐中政黨在二者協調的過程中扮演的重要角色。

2.政治與行政二分論對我國的現實意義

政治與行政二分理論的現實意義在于，首先從公共行政學科的學科獨立性方面，堅持二分思想為行政學作為獨立學科的深入研究探討提供了基礎理論支撐，促進行政學理論知識的系統和完善，為越來越復雜的行政事務提供科學和理論指導；尤其是在我國，作為后來引進學習和研究的公共行政學，我國當今的研究方向中仍致力于學科的科學化和本土化。只有認識到行政學的學科獨立地位才能保證其研究的科學性，在此基礎上結合我國具體情況構建具有中國特色的行政學理論提高其指導實踐的學科地位。

其次，學界對威爾遜與古德諾二人的二分研究多集中于探討其對我國黨等分開的指導意義。一方面政治與行政的區分有助于保持行政機關的相對獨立性，能夠作為一種組織邊界將政治性事務和私人事務排除在行政機關之外，避免黨政不分帶來的混亂和低效。當然，古德諾在分析二者關系時大量論述的是如何實現二者的協調，也就是說在實踐中首先要看到我國的共產黨領導下的多黨合作制與西方政黨制度的不同，因此，簡單使用政治與行政二分理論探討我國的政治現實首先應當看到政治制度的差異性。但是在我國行政體制改革的大背景下，探討黨政分開，保持行政機構相對的獨立性仍有一定指導意義。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕伍德羅·威爾遜.行政學研究〔M〕.彭和平，竹立家，譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.

〔2〕F·J·古德諾.政治與行政〔M〕.王元，譯.北京：華夏出版社，1987.

〔3丁煌.《西方行政學說史》〔M〕.武漢：武漢大學出版社，1999.

〔4〕張康之.對政治與行政二分原則的審查〔J〕.國家行政學院學報，2002.

〔5〕劉亞平，山姆·布朗.政治行政兩分：起源、爭議與應用〔J〕.中山大學學報：社會科學版，2010.

〔6〕胡象明.政治與行政兩分法：思想淵源及其評價〔J〕.中國行政管理，1999.

〔責任編輯：侯慶海〕