中國智慧城市政策理念多元解讀及質性分析

孫建軍　裴雷　周兆韜　仇鵬飛

摘 要：文章以131項地方智慧城市政策文本作為研究樣本，通過對相關研究的梳理以及智慧城市政策樣本中政策理念的提取解析和扎根編碼，提出了智慧城市政策理念的五維度框架。對不同地域、不同時期、不同行政級別以及不同政策類型的智慧城市政策進行了政策理念的強度跟蹤和結構性差異比較。測算結果表明：我國智慧城市政策在不同層面的分析中，在政策理念強度和政策理念結構體現了較高的一致性和相似性。最后，分析了智慧城市政策理念表述中的政策理念的個體差異，并展望了今后中國智慧城市政策理念的發展趨勢。

關鍵詞：智慧城市政策；政策理念；政策理念結構；趨勢展望

中圖分類號： F299.2 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016107

Abstract This paper takes 131 Chinese local smart city policy documents as research materials. A 5-dimension frame of smart city policy goals was constructed， based on research review and ground analysis of policy samples. Then all the policy documents were coded and analyzed with 3133 codes through 4 perspectives， referring geographical difference， periodical difference， administrative level difference and policy type difference. After calculating and comparing with the frequency and constructive vector of policy goals， it was found that there was high consistency and little difference between each other. Thus three typical types of policy goals were recognized according to their frequency and similarity， and the tendency of smart city policy of China in near future was forecasted.

Key words smart city policy； policy goals； policy goal structure； tendency

1 引言

早期的智慧城市建設理念延續了城市信息化建設的基本思想，提出從信息化應用和應用效果的維度刻畫“智慧技術”，如2007年哥本哈根大學等聯合發布的《歐盟智慧城市報告》提出智慧城市建設目標包括“智慧經濟、智慧移動性、智慧環境、智慧人群、智慧居住、智慧治理”六個維度，并以此對歐盟中小城市智慧化水平進行了評估[1]。2008年11月，以IBM為代表的運營商明確將“智慧技術”作為下一代信息化解決方案的愿景目標，并提出了智慧地球和智慧城市概念（A Smarter Planet： The Next Leadership Agenda）[2]，其所倡導的技術智能與低碳資源的城市理念迅速被全球很多政府所采納，并推動了智慧城市規劃與政策的陸續出臺。

中國各級政府也積極投身智慧城市建設實踐，并從政策層面予以推動實施。截至2015年底，住建部分三批次確立了337個智慧城市試點、科技部確立了20個試點城市、工信部確立了66個試點城市與地區。截至2014年底，已有100%副省級以上城市、89%的地級城市和47%的縣級城市啟動了智慧城市建設[3]。可見，智慧城市建設是當前城市發展和信息化政策領域的熱點議題。同時，筆者也觀測到，在不同發展階段，政策制定者對智慧城市的理解也有所差異，因此追蹤并比較智慧城市政策在采納與擴散過程中的一致性與理念轉變，可以更好地把握智慧城市的建設主線和前沿議題。

2 中國智慧城市政策理念的多元化解讀

國內智慧城市建設主張較多，針對不同城市規模、不同應用層次，以及不同應用切入點，學界形成了不同的理論觀點，而對智慧城市建設的目標、內涵和組織過程的認識還并不完全一致。王璐等[4]在分析智慧城市建設途徑時，就提出了創新驅動型、產業驅動型、管理服務驅動型、可持續發展型和多目標發展型等政策類型；國脈互聯智慧城市研究中心[5]則提出智慧城市PSF體系和以人為本（People-Oriented）、城市系統（System）與資源流（Flow）有機結合的政策體系。因此，黃璜等[6]學者認為，城市決策者與IT界在對智慧城市的理解和實施中存在“城市標簽化”現象，即根據各自對智慧城市的理解和實施的需要定義或解讀智慧城市的內涵。結合已有的研究，筆者認為具有代表性的研究觀點主要有三類：

（1）從城市發展與政府治理視角解讀智慧城市建設內涵，強調資源利用效率、產業創新與生態和諧。如具有半官方代表的中國智慧城市論壇（CSCF）主張從社會發展和城市治理的高度詮釋智慧城市的內涵，將智慧城市發展視為中國經濟和社會發展的高級階段與優化模式。如成思危副委員長，全國人大常委、民建中央辜勝阻副主席等主張智慧城市是繼數字城市和智能城市后形成的城市信息化高級形態，是信息化、工業化和城鎮化的深度融合[7]。這類政策話語中的典型政策訴求如“兩化融合”“四化同步”“新興產業”“幸福宜居城市”“可持續發展”等。

（2）從技術應用的視角解讀智慧城市建設內涵，既包括信息應用系統規劃與實現，也包括以物聯網、云計算等新興技術的采納與應用，即具有應用維度和技術維度兩種解讀視角。應用維度以三大運營商和思科、IBM、華為等為代表的系統服務商，主張智慧城市的落腳點仍為復雜信息系統建設，如IBM大中華區首席技術官兼IBM中國研究院院長李實恭博士認為智慧化可簡單類比為“全社會ERP”系統[8]；華為也認為，智慧城市是充分利用數字化及相關計算機技術和手段，對城市基礎設施與生活發展相關的各方面內容進行全方面的信息化處理和利用，具有對城市地理、資源、生態、環境、人口、經濟、社會等復雜系統的數字網絡化管理、服務與決策功能的信息體系[9]。技術維度以國脈智慧城市研究中心、賽迪網絡為代表的一批技術服務和咨詢機構，主張將智慧城市的落腳點定格為物聯網、無線互聯網和云計算中心建設[10]，主張運用創新技術改進信息應用或智慧應用的應用層次，改進信息采集、信息處理和信息交互過程，從而在原有信息化基礎上“更加”智能化。這類政策話語中的典型政策訴求為功能性信息基礎設施、信息基礎設施改良等。

（3）人本主義視角的智慧城市解讀，主張政府、企業和公眾的信息化體驗與便捷應用，主張智慧城市落腳于信息資源共享和數字惠民等業務流程的改進。如中國工程院副院長鄔賀銓院士[11-12]認為，“智慧城市”建設中遇到的最迫切的難題為城市信息資源共享不夠，各政府、部門間業務協同不強，實現信息化便民、惠民的目標不明確；沈山等[13]提出智慧城市營造了智慧產業空間、智慧社交空間、個體行為空間、居民社區空間和人的意象空間五種虛實交錯的空間形式，是一種新的生產與生活體驗。這類政策話語中涌現出的政策訴求則包括“信息惠民”“資源共享”“智慧民生”等。

此外，智慧城市也被認為是深化改革、轉變經濟發展模式的有效手段之一，并納入了國家宏觀戰略發展的戰略維度。智慧城市政策多元解讀模式一方面刺激了智慧城市的真實需求，推動了地方政府積極地政策探索與創新，不斷提煉出新的政策議題和“政策話語”，豐富智慧城市政策的內涵，如“微城系統”“四心四美”等政策話語創新；另一方面，國家積極干預和引導政策導向，如八部委于2014年8月27日印發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，明確提出了智慧城市建設舉債融資的規避形式，體現出鮮明的政策供給驅動與一致性規制。

3 中國智慧城市政策文本內容分析框架

3.1 智慧城市政策文本采集

智慧城市政策主要有四種類型：第一，智慧城市專項規劃或政策建議，主要包括總體規劃、中長期規劃（一般3-5年）、建設方案、指導意見、實施方案和項目管理辦法等；第二，智慧城市建設內涵蘊含于“國民經濟和社會信息化發展規劃”，在信息化規劃中單辟章節或者以智慧城市建設理念統領信息化規劃政策；第三，采用“城市信息化”“數字城市”等關聯概念作為政策主題，與智慧城市建設理念具有高度相似性；第四，聚焦于智慧城市建設的示范項目與示范工程，如“兩化融合”“信息消費”“智慧社區”“光網城市”等建設，具有智慧城市細分政策內涵。

為增強政策文本之間的可比性，減小政策類型差異的影響，本文所定義的智慧城市政策特指第一類政策，并排除了項目管理辦法等程序性政策類型，聚焦于智慧城市年度規劃、總體規劃、五年規劃以及政策建議四種細分政策類型。按照上述采樣標準和最大努力采集準則，通過省級和重要城市的政府門戶網站以及不同搜索引擎交叉檢索，共獲得省市、地、縣市區智慧城市政策樣本131個（見表1），涉及25個省份的64個城市智慧城市政策文本發布時間分布于2010-2016（見表2）。

3.2 智慧城市政策理念的內容編碼

一般來講，公共政策理念是解決某一政策問題的看法、觀點和價值信念，它在某種程度上確立了政策執行的方向和目標[14]。而本文所指的政策理念（Policy Goals，PG）主要是內涵在政策指導思想或政策目標中的，對智慧城市全局的愿景描述和所需要達成的行動方向，體現了政策制定者對智慧城市的理解與執行方向。本文主要采用MAXQDA編碼工具，依據內容分析編碼的操作流程，將智慧城市政策文本的指導思想和政策目標進行開放編碼與預編碼，共提取代碼202個；經過篩選剔除不重要的編碼，并對編碼進行合并整理后得到有效代碼108個，分別涉及國家戰略與社會發展、產業發展、技術發展、應用服務和政府治理五個維度，被篩選為主軸一級代碼；通過進一步篩選和控制、歸并，得到18個二級代碼（見表3）。

3.3 智慧城市政策理念編碼信度控制

考慮到編碼粒度較小，編碼規則比較模糊，交叉編碼信度可能偏低，也不易操作。本文采用了半交叉編碼與重復編碼的形式進行編碼雙重信度控制。具體操作流程如下：

（1）編碼者A運用主軸代碼體系對智慧城市政策文本再次進行編碼，編碼者B對編碼結果進行確認或存疑，記錄存疑代碼數量，并統計存疑代碼總量與編碼總量的比值，討論后更正存疑代碼。由表3可見，政策編碼存疑比例僅約4.02%，即95.98%的代碼易于編碼，并且具有較高的適用性與一致性。

（2）從131個政策文本中隨機挑選4個政策文本（國家、廣州、常州和渭南），在編碼結束3天后再次由編碼者A進行編碼，測算4個政策文本第二次編碼與修正后的首次編碼之間的一致性。結果顯示，抽樣組編碼數量分布相關性高達0.943（相關系數），通過MAXQDA內嵌的跨代碼一致性測算，兩次編碼的文件存在一致性均值達到89.3%，頻率一致性均值達到87.2%，說明編碼具有較好的一致性與可用性（見表4）。

4 中國智慧城市政策理念的質性分析

4.1 中國智慧城市政策理念的表達強度

我國智慧城市政策文本經編碼和標引共編制政策理念代碼3133個頻次，131個政策文本平均每個政策文本標引了24個代碼頻次，而104個政策代碼平均表達強度為30次。在國家戰略與社會發展、產業發展、技術發展、應用服務和政府治理五個一級代碼維度中，技術發展維度與國家戰略和社會發展維度提及率最高，分別為31.2%和25.7%；政府治理維度的提及率最低，約占9.1%（見圖1）。具體到二級代碼層，城市發展、信息技術創新、經濟轉型與產業升級以及信息基礎設施建設分列前4位，是當前政府發布智慧城市建設更關注的政策意圖和政策理念（見圖2）。

4.2 中國智慧城市政策理念表達差異性評估

政策理念的表達差異依賴交叉統計數據，主要統計兩個指標：（1）政策理念的平均頻度，即以一級代碼或二級代碼累計總頻度除以該統計類目的政策文本數，表征了該統計類目中政策理念表達的平均強度；（2）政策理念的結構百分比，即該統計類目下某一

統計代碼頻度除以所有統計代碼的百分占比，表征了特定統計代碼在某一統計類目中的相對重要性。而在政策理念結構的差異性分析中，因理念結構為二項分布的百分比且多集中于0-30%的分布區間，因而通過進行平方根反正弦轉換后再進行數據檢驗。

（1）行政級別對智慧城市政策理念表達的差異性影響。通過平均政策理念表達強度的統計表中（見表5），省市智慧城市政策的總體政策理念表述強度明顯弱于地市政策和縣市政策；在相對政策理念結構中，省級智慧城市政策的技術發展維度強調更多，但應用服務維度強調相對較少。

不同行政級別的智慧城市政策文本在配對T-Test中，政策理念強度以及政策理念結構分布具有顯著相關性，但政策理念結構兩兩并沒有顯著性差異（p>0.05，見表6）。在政策理念強度中，地市政策與縣市政策并沒有明顯差別（t=0.024，p=0.982），但省市政策與地市政策或縣市政策均存在顯著性差異（p<0.01）。采用同樣的檢測方法，對政策理念二級代碼的強度分布和結構分布也具有類似結論。

（2）政策類型對智慧城市政策理念表達的差異性影響。通過平均政策理念表達強度的統計表中（見

表7），年度計劃的政策理念表述強度明顯弱于其它三類；而在相對政策理念結構中，年度計劃的技術發展維度更加突出。

不同行政級別的智慧城市政策文本在配對T-Test中，政策理念強度以及政策理念結構分布具有顯著相關性，但政策理念結構兩兩沒有顯著性差異（p>0.05，見表8）。同時，在政策強度分布中，年度規劃與政策建議、五年規劃和總體規劃政策均具有顯著差異（p<0.01），同時政策建議與五年規劃的政策強度存在顯著差異（p<0.05），但政策建議與總體規劃、總體規劃與五年規劃政策強度并沒有顯著性差異。

（3）政策發布時間對智慧城市政策理念表達的差異性影響。在時間分布中，政策理念表述強度出現了明顯的遞減趨勢，可能政策內容更加注重政策工

具或政策實踐領域的表述（見表9）。

在配對T檢驗中，不同時期之間的政策理念結構仍然沒有顯著性差異（p>0.05）。但在政策強度比較中，2010年和2016年的政策理念強度與其它年份具有顯著不同，2013年也出現了一定的政策理念強度變化。從政策理念結構中二級代碼的頻度百分比看，產業發展維度的二級代碼比重相對穩定，而2010-2011年的信息基礎設施和信息技術創新明顯高于其它年份，2012年的城市發展比例明顯高于其它年份，類似的“特征”政策理念還有2013年的政府公共服務和城市管理、2014年的行業智慧應用、2016

年的社會創新和信息資源開發（見表10）。

（4）地域分布對政策理念結構的差異性檢驗。在地域差異檢測中，浙江、江蘇和湖北目前公開的智慧城市政策最多，西部地區公開的政策總數較少；但25個省份智慧城市政策理念結構方差分析和相似度聚類來看，省際差異總體并不顯著（ANOVA，F=0.849，p=0.673），但從結構相似度可以形成三個聚類：江蘇、浙江和北京是三個典型的政策樣本，也是鄰近省份學習或模仿的政策對象（見表11）。

第二輪按中國傳統地理劃分方式將東部9省市

（浙江、天津、上海、山東、遼寧、江蘇、廣東、福建、北京）、中部8省區（山西、江西、湖南、湖北、河南、河北、廣西、安徽）和西部8省區（四川、陜西、青海、寧夏、內蒙古、貴州、甘肅、重慶）劃分為三個組別區域。在區域差異性檢測中，組別之間的政策理念強度和政策理念結構差異仍然不顯著（p>0.05），僅僅在政策強度層面東部省區和中部省區存在微弱的差異性（見表12、表13）。

5 中國智慧城市政策理念研究結論與展望

5.1 中國智慧城市政策理念表達的基本特征

本文通過對智慧城市政策理念解析與標引統計，發現總體上智慧城市的政策理念結構保持較好的穩定性，即技術發展、社會發展、產業發展、行業應用和政府治理的總提及率依次遞減，并且在不同政策類型、不同行政級別以及不同的地域分布中基本保持一致，僅中部省市在社會發展維度略高于技術發展理念。在政策的時間分布上，2012年是智慧城市理念表述中的轉折點，不僅涌現出“大數據”等新的政策理念元素，涌現出了國家智慧城市政策指導意見，而且在政策結構上發生了一定的偏轉，前后具有一定的差異性。

此外，通過對政策理念表達強度隨時間分布強度變化和差異性跟蹤分析（ANOVA），發現三類典型的政策理念：穩健性政策理念、衰退性政策理念、成長性政策理念（見表14）。在108個政策理念中，大部

分政策理念都覆蓋2010-2016年的智慧城市政策理念表述，保持了智慧城市政策較高的一致性和連貫性。具體在穩健性政策理念中，“兩化融合”“高度信息化”“信息基礎設施”和“物聯網”等產業或技術政策理念以及主要國家戰略和社會發展理論保持了較高頻度地延續和發展；在衰退性政策理念中，主要是國家戰略和社會發展理論的若干具體表述發生了衰退，對“信息化指數”等技術細節發生了衰退；在成長性政策理念中，主要是“十八大”以后的若干政策表述得以采納和發展。

5.2 中國智慧城市政策理念的發展趨勢

展望未來，各級政府在智慧城市政策理解和政策理念的表達中體現出三個典型趨勢：

（1）智慧城市的政策類型中，二、三線城市和地、縣市政策比例將大幅增加。與早期的智慧城市主要從信息化先行區域或試點示范區域發起不同，浙江、江蘇、廣東和湖北已經具有較為系統的省市縣三級政策布局與推廣，智慧城市已經逐漸由試點推廣轉向系統建設和協同應用，未來將涌現更多面向一般城市、縣市區域的智慧城市政策，并推動以智慧城市群、智慧城市區域為特征的建設。

（2）智慧城市建設將更加注重技術應用與城市發展、產業發展、公眾利用與政府治理五位一體的融合。與早期從城市發展布局、技術應用落地的建設理念不同，2015年以后的智慧城市政策中，五個政策維度的分布更加均衡，示范應用的范圍也逐漸面向五個維度次第展開，體現了智慧城市政策“五位一體”建設理念的逐漸認同與規范。

（3）智慧城市建設理念更加注重目標的緊迫性與務實性。與早期追求“高大全”的智慧城市政策不同，2016年發布的19項智慧城市政策規劃中，政策理念與政策要點的覆蓋強度明顯減弱；而深入內容分析片段后，發現智慧城市建設資金需求與地方政府資金募集能力的客觀差距，促使地方政府在智慧城市建設中提出了政策階段性和政策優先級的政策理念。