政策計量視角的中國智慧城市建設實踐與應用

裴雷　周兆韜　孫建軍

摘 要：文章通過對智慧城市政策文本中建設實踐與應用領域的識別、提取與統計，發現我國智慧城市應用主要集中在智慧應用與服務、信息基礎設施和關鍵技術、智慧產業發展、信息資源與數據資源建設和信息安全保障體系等五個方面，而且智慧城市應用在地域和時間分布上體現一定差異性和層次性，進而提出了我國智慧城市政策先行區域和突變時間節點的判斷。最后，提出了我國智慧城市政策在智慧應用選擇上應平衡一致性與同質化、多樣性與個性化、覆蓋面與重點領域建設的關系。

關鍵詞：智慧城市政策；建設實踐；政策計量；建設策略

中圖分類號： F299.2 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016109

Abstract This paper extracted 292 programs from 5625 coding discourses in 131 local smart city policy documents in China. Based on the statistical analysis of these programs， smart applications， information infrastructure and key technologies， smart industry， information resources and information security were acknowledged as the main 5 domains in smart city practice. According to geographical and diachronic analysis， Zhejiang and Jiangsu were thought to be leading provinces in smart city construction， and 2011-2013 were thought to be abrupt time point in smart city evolution. At last， this paper suggested that local governments should balance consistency and homogeneity， diversification and individualization， sigma completeness and local advantages in programs selection in smart city policy design.

Key words smart city policy； practical programs； polimetrics； construction strategy

1 引言

智慧城市是可持續發展理念與新一代信息技術融合發展的產物，是緩解當前“城市病”，加快區域城市化建設的主要建設理念。智慧城市強調運用物聯網、云計算、大數據、空間地理等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化[1]。從實踐層面看，我國智慧城市建設經歷了萌芽期和推進期兩個典型發展階段：2010年寧波市率先啟動了智慧城市建設規劃，隨后北京、上海、廣州、天津、深圳、武漢、佛山等城市相繼提出具體的建設目標和行動方案，有些地區甚至把智慧城市建設列入了“十二五”規劃，推動了智慧城市的政策實踐。截至2016年初，全國已經有597個智慧城市相關試點，累計投入經費達幾萬億[2]；到2014年底，100%的副省級以上城市、89%的地級城市和47%的縣級城市都已啟動了智慧城市建設[3]，出現了“過熱”甚至盲目建設的不良趨勢[4]；另一方面，隨著物聯網、云計算和大數據的廣泛應用，智慧城市的應用領域和應用范圍逐漸擴大，智慧城市規劃范圍與領域也日益豐富，并體現于智慧城市規劃政策體系。為進一步厘清智慧城市建設范疇與應用領域，明確智慧城市的建設重點，本文選取了省市縣三級智慧城市政策文本131份，并對智慧城市應用領域進行了識別統計與政策計量分析。

2 中國智慧城市政策文本

2.1 智慧城市政策文本采集

智慧城市政策主要有四種類型：第一，智慧城市專項規劃或政策建議，主要包括總體規劃、中長期規劃（一般3-5年）、建設方案、指導意見、實施方案和項目管理辦法等；第二，智慧城市建設內涵蘊含于“國民經濟和社會信息化發展規劃”，在信息化規劃中單辟章節或者以智慧城市建設理念統領信息化規劃政策；第三，采用“城市信息化”“數字城市”等關聯概念作為政策主題，與智慧城市建設理念具有一定的相似性；第四，聚焦于智慧城市建設的示范項目與示范工程，是智慧城市建設的細分政策或衍生政策。

按照最大努力采集準則，通過省級和重要城市的政府門戶網站以及不同搜索引擎交叉檢索，本文共獲得各類智慧城市政策樣本272份，其中第一類智慧城市政策樣本131個，作為此次研究的政策文本。從行政區劃分布結構看，省市政策21份、地市政策70份和縣市政策40份；從政策類型分布看，年度規劃16份、五年規劃53份、總體規劃25份和政策建議37份；從發布時間分布看，2010年4份、2011年12份、2012年14份、2013年27份、2014年29份、2015年27份和2016年18份。政策樣本在政策類型和政策結構上均具有一定的代表性。

2.2 智慧城市應用領域識別

在政策文本編碼中，筆者確立了以段落為主的編碼規則，其中若干政策建議可采用語句或詞組作為編碼對象。依據內容分析編碼的操作流程，并進行了開放編碼與預編碼，提取、合并整理后得到有效代碼292個。在第二輪編碼中，主要按二級編碼或三級編碼進行標引，共標引5625個編碼片段，主要涉及智慧應用與服務（2884個）、信息基礎設施與關鍵技術（1032個）、智慧產業發展（939個）、信息資源與數據資源建設（564）和信息安全保障體系（182個）五個方面，并有極少政策文本涉及公眾信息素養與信息公平、智慧城市法規與制度建設內容，認為已經基本達到一定的理論飽和。

在信度控制中，本文采用重復編碼進行信度控制。通過對4個政策文本的重復編碼，發現抽樣組編碼數量分布相關性高達0.943（相關系數），而通過MAXQDA內嵌的跨代碼一致性測算，兩次編碼的文件存在一致性均值達到89.3%，頻率一致性均值達到87.2%，說明編碼具有較好的一致性與可用性。

2.3 中國智慧城市應用領域總體結構

中國智慧城市政策文本經編碼和標引共編制政策理念代碼5625個頻次，131個政策文本平均每個政策文本標引了43個代碼頻次，而政策代碼平均表達強度為20次。在一級代碼維度中，智慧應用與服務是智慧城市政策應用實踐領域最重要，占比達到51.3%，平均政策強度為10.34；其次是信息基礎設施和關鍵技術，總占比為18.3%，平均政策強度為7.88；智慧產業發展約占16.7%，信息資源與數據資源建設占10.0%，信息安全保障體系占3.2%，還有0.4%提及公眾信息素養與信息公平。

3 中國智慧城市應用領域分析

3.1 智慧城市應用與服務領域

智慧城市應用與服務的平均政策強度為10.34，

即平均單個政策文本會提及10類左右的典型智慧城市應用。具體而言，131個政策文本共提及智慧城市應用或服務51類，前10類累計占比達到60%，是當前智慧城市政策關注的主要應用領域。131個政策文本中，智慧政務的提及率最高，累計355個政策片段，約占應用總量的12.4%；其次，智慧健康有220個政策片段，智慧交通有198個，智慧城管184個，智慧教育162個，智慧公安132個，這些智慧城市應用主題都是平均政策文本提及率大于1的應用主題（見圖1）。

3.2 信息基礎設施與關鍵技術

智慧城市信息基礎設施與關鍵技術主要涉及信息通信網絡、功能性信息基礎設施（大數據中心、云計算中心、運營控制中心等）、三網融合和關鍵智慧技術四類（見圖2）。其中，信息通信網絡是主要政策關注點，累計567個政策片段提及信息通信網絡，約占應用總量的56.6%，且政策表達強度達到4.33；功能性信息基礎設施也有208個政策片段，占應用總量的20.8%。在信息通信網絡中，高速寬帶網絡和移動互聯網是地方智慧城市政策發展的重點，其中高

速寬帶網絡中光纖網絡、下一代互聯網（IPV6）和骨干傳輸網絡是關注重點，移動互聯網絡中“4G”是政策訴求主體，是“3G”政策提及率的2倍左右，僅有江蘇和上海兩地提及“5G”概念。特別地，在關鍵智慧技術中“物聯網”的關注比例高達67%，“云計算”關注比例為19%，而“大數據”的關注比例僅6.3%，體現了三者的差異性。

3.3 智慧產業發展

在智慧產業發展中，“兩化融合”和“新興智慧產業”都是智慧城市政策關注的產業類型（比例分別達50.2%和45.5%），累計占比約96%（產業創新占比為4.3%）。在兩化融合產業政策中，地市和縣市政策比較關注“智慧農業”和“產品智能化”，而省市政策和地市政策更多提及“互聯網+工業”和“現代服務業”；在新興智慧產業政策中，“現代信息產業”和“電子商務”更被關注度最高的產業形式。此外，還有28個政策文本提及物聯網產業發展，27個政策文本提及智能制造（工業機器人、3D打印等），24個政策文本提及智慧產業園區建設。

3.4 信息資源與數據資源建設

在信息資源與數據資源建設領域，基礎信息資源與數據庫建設的政策表述強度明顯高于信息資源開發（71.4%比28.6%）；但在政策擴散范圍中，信息資源開發政策的傳播范圍略廣于基礎信息資源建設，前者有78個政策文本采納，后者有73個政策文本采納。在信息資源開發政策中，政府信息資源公開與開發、信息資源目錄體系建設是重點，累計占比達到83%，其次是公益信息資源開發，約占14%，而信息資源市場開發的提及率和提及范圍都較??；在基礎信息資源與數據庫建設中，共提及14類基礎信息資源開發與建設，其中地理信息資源、人口信息資源、法人單位信息資源和宏觀經濟統計資源提及率最高，而城市建筑物數據、信用數據和法律法規數據的提及率也較高。

3.5 信息安全保障體系建設

在信息安全保障體系建設中，信息安全基礎設施和網絡安全監管是最重要的政策議題，分別占比為40.3%和28.2%（見圖3）。在信息安全基礎設施建設中，網絡容災備災中心、關鍵基礎設施防護和可信網絡的政策提及率較高；在網絡安全監管中，安全監測預警與應急處置的政策提及率較高；在信息安全保護技術中，信息安全等級保護的政策關注度較高。此外，還各有10個政策文本提及信息安全產業發展和信息安全責任意識。

4 中國智慧城市應用比較

4.1 智慧城市應用的區域差異

利用政策文本中應用領域政策片段的共現關系，構建省域區域與二級應用代碼之間的二模矩陣，則構成25省市與72個智慧城市應用之間的矩陣（見表1）。其中，共現關系通過某一區域政策文本在該應用代碼中的平均政策強度來顯示。

利用政策應用強度的組間差異測試，發現政策結構之間兩兩差異并不顯著，整體體現出結構的相似性。但通過對政策區域和政策應用領域進行多維尺度的度量（見圖4），可以發現區域結構之間呈現一定的群落現象。首先，浙江和江蘇是中國智慧城市政策的領先省份：一是智慧城市政策的擴散范圍廣，浙江、江蘇智慧城市政策幾乎覆蓋所有的地市范圍，先后出臺相關智慧城市合計55項，占總政策樣本的

42%；二是智慧城市政策啟動時間早，浙江寧波啟動于2010年、江蘇揚州和南京啟動于2011年，均早于政策發布時間中位數2014年；三是應用領域覆蓋廣，浙江覆蓋了67個應用領域，江蘇覆蓋了62個應用領域，均領先全國。其次，上海、天津和重慶的智慧城市政策具有很強的相似性，政策應用強度高，并集中在以城市發展或產業服務為對象的50個左右應用領域。此外，大部分省市的智慧城市應用領域表現出相似的應用結構與范圍分布。

而在對應用領域的多維尺度度量中，應用領域可分為左上角的公共應用領域和右下角的個性化應用領域兩部分，而23項個性化應用領域的政策應用強度均不超過2；另一方面，平均每省市覆蓋36個左右應用領域，而每一個應用領域也滲透到12個左右省市，并沒有體現出“數據層面”的學者所廣泛批評的“大而全”規劃。具體而言，依應用采納率分布可劃分為四類典型應用：核心應用、重要應用、選擇性應用、個性化應用（見表2）。

4.2 智慧城市應用的歷時差異

智慧城市政策樣本的發布時間分布于2010-2016年，同樣可構建政策應用的時間分布矩陣（見表3）。在配對T檢驗中，不同時期之間的政策應用結構仍然沒有顯著性差異（p>0.05）。但在政策強度比較中，政策應用領域的年度結構差異相對比較顯著，其顯著性因子大多居于0.05-0.1之間，體現了智慧城市應用領域隨時間的變化。2011-2013年是智慧城市應用領域變化較大的時間區間，體現為與其它年份之間的差異顯著性，也說明智慧城市應用內涵在2011-2013年趨于成熟，應為我國智慧城市政策的突變節點與關鍵節點。

5 研究結論與展望

本文通過對智慧城市應用的扎根統計，基本描繪了當前我國智慧城市在實踐領域的主要應用輪廓，進一步加深了對智慧城市的理解。在結構分析中主要得到三個基本研究結論：第一，從應用領域看，智慧城市政策在實踐環節主要包括智慧應用與服務、信息基礎設施和關鍵技術、智慧產業發展、信息資源與數據資源建設和信息安全保障體系等五個方面，其中智慧應用與服務在統計上最為優先。具體到智慧應用中，智慧政務、智慧健康、智慧交通、智慧城管、智慧教育和智慧公安等是目前最受關注的應用領域，體現了智慧民生、信息惠民的應用導向。此外，信息通信網絡建設、基礎信息資源開發、兩化融合、智慧產業也在各自細分領域居于主要地位；第二，智慧城市應用的區域差異并不十分顯著，在省市領域中浙江和江蘇的智慧城市政策顯示度和推進力度都明顯領先于其它地區，在應用領域中形成大約50個左右核心應用在全國智慧城市政策中的采納比例都較高；第三，智慧城市的具體應用領域隨時間具有一定的波動性，并且政策應用領域的年度結構差異相對比較顯著。其中，2011-2013年之間應用領域差異比較顯著，體現了該時間段的政策波動與政策學習過程。

進一步比較智慧城市實踐體系與建設理念、研究框架的內涵差異，發現未來我國智慧城市政策制定中應考慮到：

第一，智慧城市實踐框架的認識一致性與同質化陷阱。回溯到智慧城市國家戰略與社會發展、產業發展、技術發展、應用服務和政府治理“五位一體”的建設理念，在產業發展、技術發展和應用服務得到了明確地應用領域回應，并拓展了智慧城市建設理念的內涵，在實踐應用層面構建起更寬廣的建設體系。相比王世福[5]基于智慧城市研究文獻所提煉的由戰略體系、社會活動體系、經濟活動體系、支撐體系、空間體系共同構成的智慧城市研究概念模型，智慧城市政策在應用層面與理論研究的關注點基本一致，同時導致智慧城市規劃建設的同質化問題比較突出[6]。因此，一方面智慧城市多樣性和層次性的建設內涵給各地智慧城市建設提供了個性化建設的可能性；另一方面智慧城市認識一致性也可能導致智慧城市規劃的同質化陷阱。

第二，智慧城市實踐的模式多樣性與區域差異性。王根祥[7]、錢明輝[8]等研究發現，在國家之間通過開展智慧城市相關的基礎設施建設、信息通訊技術的研發及應用，已經形成各自智慧城市建設發展的重點領域和鮮明的地區城市特色。具體而言，美國突出技術引領、澳大利亞突出產業推動、歐洲注重體系性與理念引導、新加坡和韓國等亞洲國家注重項目推動；美歐更注重智慧城市在應用改良領域的作用，亞洲國家更注重城市發展等等。結合國內進一步的研究[9-10]，中國具有廣闊的地域空間，而且區域間發展差異客觀存在，應該突出智慧城市建設的地域差異和模式差異；而在實踐數據層面，智慧城市應用的區域差異并不顯著，說明在智慧城市建設理念和應用層面還需要進一步突出建設實效、突出結合自身特色的發展理念，最終實現城市競爭的“亮點”[11]。

第三，智慧城市實踐的規劃規模與重點領域。進一步考察應用領域的省市覆蓋率和省市應用采納量分布情況，發現各省市在智慧城市應用領域選取上具有一定差異性，但整體差異性并不顯著，體現了各省市在智慧城市應用選擇策略上有共識也有分歧，對智慧城市的規劃應該在地方財政承載量的基礎上，堅持重點領域建設與地方特色項目建設并重的規劃結構。智慧城市重點領域是當前認知度較高、實施效果顯著的應用領域，具有技術和市場可行性；地方特色項目是突出實際建設成效和地方需求，突出與地方生產力水平和政府治理水平相匹配，突出與已有的城市信息化建設進程相匹配[4]。地方智慧城市規劃規模與領域選擇雖是一個考慮多重因素的復雜決策結果[12]，但應成為未來智慧城市應用規劃的選擇常態。

總之，智慧城市建設是地方經濟發展的機遇，是突出區域發展優勢的有利途徑，但也要充分考慮地方實際需要，不宜在虛擬空間“大興土木”。

參考文獻：

[1] 國家發改委等八部委.關于印發促進智慧城市健康發展的指導意見的通知[EB/OL].[2016-08-27].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201408/W020140829409970397055.pdf.

[2] 中國社科院信息化研究中心，國脈互聯智慧城市研究中心.第五屆（2015）中國智慧城市發展水平評估報告[EB/OL].[2016-10-20].http：//mt.sohu.com/20160111/n434109090.shtml.

[3] 蕭琉.高度信息化社會將引領我國邁入轉型發展新時代——2015年中國信息化十大趨勢[J].市場觀察，2015（Z1）：51-53.

[4] 單志廣.開拓健康有序的中國特色智慧城市發展之路[J].信息技術與標準化，2014（7）：16-18.

[5] 王世福.智慧城市研究的模型構建及方法思考[J].規劃師，2012，28（4）：19-23.

[6] 胡小明.智慧城市的同質化與科學規劃新視角[J].上海城市管理，2012（4）：7-11.

[7] 王根祥，李寧，王建會.國內外智慧城市發展模式研究[J].軟件產業與工程，2012（4）：11-14.

[8] 錢明輝，黎煒祎.國內外智慧城市實踐模式的政策啟示[J].煙臺大學學報（哲學社會科學版），2016，29（1）：99-106.

[9] 楊瑛.新標準觀指引下的智慧城市頂層設計[J].電子政務，2016（3）：27-34.

[10] 李重照，劉淑華.智慧城市：中國城市治理的新趨向[J].電子政務，2011（6）：13-18.

[11] 黃璜，袁嘉煒.智慧城市的政策分析：過程、信念與政策設計[J].電子政務，2014（1）：23-33.

[12] 徐振強.基于28個關鍵場景思維助推建設特色鮮明的智慧城市[J].中國名城，2016（4）：11-24.

作者簡介：裴雷，男，南京大學信息管理學院副教授，研究方向：信息政策分析與信息資源管理；周兆韜，女，南京大學信息管理學院研究生，研究方向：政策語料庫分析；孫建軍，男，南京大學信息管理學院教授，研究方向：信息資源管理。