政策擴散時間滯后效應及其實證評測

施茜　裴雷　邱佳青

摘 要：文章采用頻率二維分析模型對信息化政策理論與實踐交互擴散及其滯后性進行間接測算，并以江蘇省和浙江省信息化政策以及我國信息化政策理論文獻為研究對象，構建了二維分布圖以量化政策理論與實踐的滯后關系。通過時間、主題和地域等維度測算，發現我國信息化政策理論略滯后于政策實踐，需進一步加強政策理論研究。

關鍵詞：信息化政策；政策理論；政策實踐；擴散滯后

中圖分類號： D601 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016111

Abstract The paper is intended to measure policy theory-practice inter-diffusion and its time-lag in policy diffusion according to two-dimension model of frequency. Meanwhile， the paper， regarding informatization policy issued by the provinces of Jiangsu and Zhejiang and theory documents of informatization theory in China as the study objects， builds two-dimension distribution diagram to quantify the time-lag between policy theory and policy practice. Measuring time， topic and region of informatization policy， the paper confirms that informatization policy theory lags behind its practice. Therefore， the theoretical research of policy should be further strengthened.

Key words informatization policy； policy theory； policy practice； policy diffusion and time-lag

1 引言

1994年以來，我國信息化政策的內容框架在不同政策周期體現出明顯差異性：從信息基礎設施建設到信息化應用，從信息化帶動工業化，再到兩化融合、智慧城市、信息惠民、信息化深度應用等政策命題，進而產生了信息化政策實踐隨時間波動的政策主題差異；另一方面，信息化理論和信息政策理論的研究范圍和熱點也發生了相應變遷：信息政策研究議題逐漸由信息技術或國家宏觀議題向信息應用、信息服務和政策微觀議題轉變，研究問題也日益由現象和影響分析向政策機理和具體操作性問題研究，如馬海群等[1]提出我國信息安全政策體系的基本框架問題和高校信息公開政策問題[2-5]；陳傳夫等[6]提出的公共信息資源開發利用的政策問題；張建彬[7]提出政府信息公開的信息質量指標問題等。而關于個人信息保護研究也逐漸提升日程，如羅力[8]、易斌[9]、等對網絡環境下個人信息保護研究；趙蓉英[10]、范吉勝[11]等提出了政府信息公開中的個人信息保護；侯瑞芳[12]、鐘芳芳[13]等分析了圖書館服務中的個人信息保護等。

本課題組在政策擴散研究中發現，信息政策在其醞釀、發生和執行過程中往往因所處的政策環境差異而并不同步，因而政策科學研究中有從政策采納和執行角度探索政策學習和政策擴散，甚至是擴散速度和強度問題[14-15]。但在政策發生層面，尤其是政策研究對政策實踐的推進作用卻鮮有研究。本文嘗試以江蘇和浙江兩省的信息化政策文本為例，從交互擴散的視角探討信息化政策理論對政策實踐的影響，期望為政策制定或政策研究提供參考價值。

2 政策擴散時間滯后效應及其操作性定義

通常政府在制定政策時會向已有的理論研究學習，典型的如國外咨詢委員會（Boards and Commission），通過理論研究者群策群力提高政府政策制定的效率。近年來，智庫（Think tank）的發展成為我國科學制定政策的重要體現。智庫積累了各學科領域的理論、方法和技術以及政策相關知識。政府在制定政策時，參考智庫學者的意見，以提高政策質量。因此，本文假定政策實踐與理論研究存在學習過程，而這種學習的強度可通過理論研究與政策實踐主題概念的頻率近似測算。基于此，本文將滯后性限定于政策理論研究與實踐層面，即理論研究滯后于政策實踐或政策實踐滯后于理論研究。

2.1 政策滯后與政策學習

滯后是指一個現象相對于另一相關現象的落后或延遲而造成的一種狀態。政策滯后是公共政策制定與執行過程中的客觀規律[16]。當前，學者大多通過供求分析框架進行滯后性解釋，典型研究如國外的馬克·賽特菲爾德的制度滯后模型[17]，諾思的政策時間滯延理論[18]，科斯等人的制度變遷研究[19]等，國內主要有周冰[20]、鐘裕民[16]、向玉瓊[21]等。從研究領域看，集中于經濟領域，尤以財政政策與貨幣政策為主，通過分析影響政策時滯的機理與因素，從而測算出時滯的具體時間[20-24]。影響政策滯后的因素，如經濟因素、政策級別、宏觀因素等，復雜多樣，且具有動態性，需要綜合考慮。而對于如何穩定控制這些影響因素，基本都通過時間序列數據進行滯后性分析，但國內研究較少。目前，圍繞社會政策、教育政策、科技政策等方面的滯后性研究不斷受到重視，方法上大多采用現象描述與簡單歸因。

上述研究主要探討政策實踐到執行過程的滯后性，而政策學習則將視角轉為實踐—實踐或實踐—理論的學習過程。政策學習是普遍存在的[25]，其內容來源主要為經驗、實驗和辯論。經驗可以來源于先前的政策[26]，也可以是對現有政策缺陷的學習[27]。實驗結果的反饋則是政策學習的重要基礎[28-29]。王紹光[28]認為各個時期、各個地方的實踐和有組織的系統性實驗是政策學習的兩大類別。辯論互動對學習具有促進作用[27]，使得政策參與者能夠參與到政策制定過程中。

2.2 政策擴散與知識擴散

美國學者Walker[14]于1969年研究美國各州公共政策擴散時，發現政策創新往往會被鄰近州效仿，從側面反映鄰近空間的政策具有相似性，這被認為是最早的政策擴散研究；Brown和Cox[30]總結出政策擴散研究的規律性，即時間上呈現S型曲線、空間上表現為鄰近效應、區域內出現領導者—追隨者的層級效應。此后，不少學者致力于政策擴散時空規律性研究，如Gray[15]、Berry[31]、馬亮[32]、王浦劬[33]，王洪濤[34]等。梳理相關文獻，發現國內外學者均認為時間上，政策擴散過程呈現S型曲線特征，但空間上的擴散特征則未有統一的結論，主要由于不同地域、不同層級的政策具有不同的擴散模式，如全國互動模型、區域傳播模型、領導—跟進模型與垂直影響模型等[35]。因而，涌現了很多關于政策擴散影響因素的研究[36-39]。

在政策擴散特征描述中，典型的研究方法，如Walker政策創新指數[14]、Gary政策采納模型[40]、Savage政策創新指數[41]以及Berry夫婦鄰州政策平均采納比率測算等方法[42]等。此外，研究者們注意到政策擴散與知識擴散的相似性，將知識擴散的計量研究方法引入政策擴散領域，進行政策文本或理論研究的知識概念擴散強度以及政策擴散過程研究，典型研究如Peter[43]、Provan[44]、OLeary[45]等。

2.3 政策擴散時間滯后研究的操作性定義

目前，政策擴散與政策滯后研究主要存在如下不足：首先，已有政策擴散研究注重擴散過程的規律性，較少考慮滯后性，如文獻[33]提煉出中國公共政策擴散的四種模式，但未能進一步闡述政策擴散的時滯問題；其次，政策滯后研究雖然考察了滯后性對政策執行的影響，但忽視了政策理論對其執行的影響，無法全面地進行效果評價。本文的創新之處則是綜合考慮政策實踐與理論研究之間的擴散，通過主題概念的頻率二維分布分析探究政策實踐與理論研究間的滯后效應。

通常，可以用兩種體系描述政策理論與實踐層面的滯后性：第一，同一政策主題發布的時間序列對比，通過政策主題發布的時差來測算滯后性。時間序列比對通過對政策主題發布的時間進行賦值或進行標準化處理，然后計算時間權值的差額以更加精確地描述時滯的強度。該方法比較直觀，但在具體操作上很難追蹤或確定每一個主題產生與消亡的時間；第二，同一時間截面上不同主題的分布趨勢，常用于知識擴散領域，如陳超美的前沿分析和演進趨勢[46]，以及引文編年圖工具。通過建立一個時間截面，從主題分布的密度差異來描述政策主題的滯后性。根據國內外學者對政策擴散S型累積曲線的實證分析，政策主題概念的累積頻率在時間軸上也應滿足S型曲線分布，亦即政策詞頻的密度分布可以間接反映政策擴散所處的階段。

本文假定政府信息化政策理論和實踐的累積詞頻分布具有相似的密度分布。假設某一政策主題A在政策實踐層面的頻率為FP，在政策理論層面的頻率為FA，則當二者同步演進時政策主題在信息化政策文本集或政策理論研究文獻中應具有相似的累積詞頻分布，即Fp = FA。與之對應，若Fp > FA，說明政策主題A在實踐層面演進先于理論層面的演進；若Fp < FA，則說明政策主題A在實踐層面演進滯后于理論層面的演進。按照上述邏輯，將政策樣本集中所有的政策主題在實踐詞頻（政策概念累積密度）和理論詞頻在二維框架中描述（見圖1），則可以根據詞頻的分布區間區分出四個政策類型空間：分別對應于P1象限（實踐熱點、理論熱點）；P2象限（實踐盲區、理論盲區）；P3象限（實踐盲區、理論熱點）；P4象限（實踐熱點、理論盲區）。那么，通過診斷區域P2象限和P4象限中的政策主題密度就可以判定政策主題擴散是理論優先于實踐，還是實踐優先于理論，從而建立起一種時滯判定邏輯或方法。

通過政策累積詞頻假定和二維描述尺度，本文

構建了一種“可視化”的擴散時滯描述方式，即對于

所有政策主題而言，若大部分政策主題居于P4象限的實踐熱點而理論研究的盲區，則是理論研究亟需加強的領域；反之，如果處在P2象限的理論熱點、實

踐盲區，則是理論研究過于超前，而政策實踐滯后，亟需加強政策實踐，推動政策實施的潛在政策區。

3 數據收集與預處理

3.1 政策理論與政策實踐的范疇

本文所研究的政策理論是指學者研究的政策理論框架或指導原則，政策實踐則是政策制定主體發布的已經落實或即將執行的政策條文。考慮到政策純理論研究文獻和已執行的政策條款抽取的難度，結合研究的效度，因此，本文提出以下近似假設：第一，假設信息化政策純理論與研究文獻的關鍵詞群分布具有相似的頻度或集中離散分布，即信息化政策理論分布可用研究文獻的關鍵詞群分布表示；第二，假設信息化政策的八類政策文本[47]均被認為是有效的政策實踐，且為已經或即將執行的政策實踐。

3.2 數據樣本集采集與處理

本文采集的信息化政策實踐為江蘇省和浙江省信息化政策，包括省、市、區政府部門發布的條文，通過政府信息公開網站和搜索引擎共獲得811條樣本；信息化理論則通過CNKI期刊數據庫，以信息化、數字城市、兩化融合、智慧城市、互聯網+等進行標題檢索，共獲得8938篇研究文獻。其中，檢索時間為2015年12月31日。

實踐樣本集和理論樣本集結構異質，實踐樣本集有標題和全文兩個表現形式，而理論樣本集存在標題、關鍵詞、摘要和全文等多種屬性，因而在滯后性分析之前，需要對樣本集的屬性進行篩選。利用Rwordseg中文分詞包對各屬性分詞進行統計并得出結果（見表1）。可見，政策樣本集的全文和理論樣本集的摘要、關鍵詞在規模、語詞分布和詞頻總量差異較小，可避免數據傾斜程度過大。課題組在之前的研究中發現，從政策理論摘要角度測算的交互擴散效果較好。因此，本文選擇政策文本集的全文和理論文本集的摘要進行分析。

4 信息化政策擴散時間滯后效應的數據描述

4.1 信息化政策理論與實踐分時區二維分布

信息化政策理論與實踐存在一致性，通過主題概念的二維分布分析，能夠深入與充分地發現理論與實踐擴散的不足。分別對各時區的信息化政策理論摘要與實踐文本的主題概念進行交叉繪制（見圖2-圖5），發現除“十五”時期二維分布中存在較多的診斷區政策主題概念外，其余各時區政策主題概念分布均呈現對角分布，體現了政策主題概念一定的層次性。并且R2值較小，詞間關系并不顯著，也不存在明顯的分布規律。但從分布象限來看，都大致分布于左上象限，即實踐熱點、理論盲區，說明信息化政策理論研究與實踐層面仍存在差距，整體上需要進一步加強信息化政策理論研究。

4.2 信息化政策理論與實踐分主題二維分布

基于政策概念的分時主題二維分布，主要通過

統計不同時間段的信息化政策理論與實踐關鍵詞

詞頻來顯示主題概念的變化。具體而言，通過某一主題的理論與實踐頻率差值反映其為理論或實踐熱

點，若差值為正，則該主題為理論熱點；反之，則該主題為實踐熱點。

通過信息化政策理論與實踐概念分主題二維分布（見表2），發現：

第一，“十五”時期是一個理論特殊期、實踐過渡期，其理論方面比較關注國外和財政方面的信息化政策，其實踐方面更承前啟后，這也進一步印證了在分時區二維分布中，十五時區存在較多診斷區的政策主題概念。

第二，各時期理論和實踐熱點具有相似性。理論上，技術層面和領域信息化，如教育、會計成為各時區的研究熱點，特別地，數字城市或城市信息化貫徹著三個時期（除“十五”時期外）的政策理論，而實踐層面比較重視信息服務、信息資源與管理等方面。

第三，各時期理論和實踐熱點也有差異性。“九五”時期，由于我國信息化水平較低，所以政策實踐大多圍繞信息基礎設施建設；“十五”時期較為重視向國外學習，這一時期涌現了很多向美國、日本、歐洲等國家學習的理論研究；“十一五”時期出現了電子政府，政務信息化等方面的政策；“十二五”時期理論上則突出智慧化。

4.3 信息化政策理論與實踐分地域二維分布

結果表明，江蘇和浙江兩省信息化政策理論與實踐的二維分布較為相似，主要政策主題概念都居于右向上傾斜的直線兩側，并且左上區的主題概念分布點較多，即實踐熱點、理論盲區（見圖6、圖7）。

5 結論與展望

5.1 信息化政策理論與實踐滯后性原因

通過時間、主題和地域等維度刻畫信息化政策

理論與實踐的滯后性，整體上實踐領先于理論，究其原因，有以下幾點：第一，樣本集的選取對于二維分

布測算結果具有一定的影響。理論樣本集和實踐樣本集在詞群數量、規模和分布上并不完全均衡，而政

策樣本集的來源為我國信息化水平較高的江浙兩省，政策推進力度可能更為有效；第二，測算方法也是影響因素之一。在時間維度上，理論樣本集籠統地按照政策的五年規劃進行分區，具有一定的合理性，但可能對于理論樣本集并不合適。

5.2 信息化政策理論與實踐滯后性啟示

本文通過構造政策理論與實踐滯后性的測算模型，采用江蘇和浙江省、市、區數據對信息化政策理論與實踐的滯后效應進行實證分析。分析表明，我國整體上信息化政策理論滯后于實踐。從主題分析上，各時區的理論與實踐熱點既有相似性又有差異性，相似性說明了政策理論與實踐的交互擴散，差異性則表明理論與實踐的熱點隨著我國信息化環境的變化而變化；從地域上，由于江浙信息化水平均較高，二者理論與實踐滯后性差別較為相似。本文采用二維分布測算方法，相較于現象描述與簡單歸因闡述政策滯后的現狀和趨勢，提供了一種量化滯后性的思路，對于我國政策執行和政策預測具有一定的參考價值。首先，信息化建設作為一項大型、綜合性工程，需要依靠政府的執行力，而執行的有效性則與制定的信息化政策息息相關；其次，學者對信息化政策的研究，一般具有理論前沿性和對現實的指導意義，鼓勵學術界加強理論研究，借鑒國外先進的做法，結合我國信息化環境，以提高政策預測能力。最后，政策理論與實踐的滯后性測算，能夠在一定程度上啟示研究者們應加強信息化理論研究。

本研究還存在不足之處，首先，二維分布測算方法本身只能測度政策理論與實踐主題之間是否存在滯后性，無法揭示滯后的精確時間間隔，需要進一步對政策概念的發生時間點進行標注分析；其次，選取省級、市級和區級層面的政策作為樣本集，而同一政策在不同政府層級的轉發并未進行歸并處理，對實踐樣本集詞語頻度可能產生影響，有待于未來研究深化。此外，對樣本集的分時滯后效應評估過程中，宜盡量選取小的時間粒度作為評測對象的篩選，以深入到政策理論與實踐擴散的動態過程；最后，政策樣本集范圍較小，因而區域滯后性測算差異性不太明顯，未來可以擴大至全國政策樣本，識別出地域對信息化理論與實踐滯后性的影響。

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作者簡介：施茜，女，南京大學信息管理學院研究生，研究方向：信息政策分析；裴雷，男，南京大學信息管理學院副教授，研究方向：信息政策分析與信息資源管理；邱佳青，女，南京大學信息管理學院研究生，研究方向：網絡信息資源管理。