民族社區信息治理理論與應用研究

張慶來　蘇云

摘 要：信息對于公共治理來說是重要的基礎與支撐，信息治理正在引起公共管理與信息管理學者的關注。文章在分析社區信息治理理論基礎上，分析了民族社區信息治理的主體、內容和方式等方面內容。之后，通過采用問卷調查方法與訪談方法調研獲得的蘭州華林山穆斯林社區信息治理的結果，應用所構建的民族社區信息治理進行分析，提出了民族社區信息治理的發展對策。

關鍵詞：信息治理；少數民族社區；穆斯林社區

中圖分類號： G203 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016124

Abstract Information is the foundation of public governance， so information governance has drawn attention of scholars from public management and information management field. Based on the analysis of community information governance theory， the paper explores the subjects， contents and patterns of minority community information governance. Then， the paper applies the framework of minority community information governance to analyze the results of information governance in Muslim community of Hualin Mountain in Lanzhou obtained from the investigation by means of questionnaire approach and interview approach， and propose the development countermeasure of information governance in minority community.

Key words information governance； minority community； Muslim community

1 引言

1887年，德國社會學家F·騰尼斯首次將“社區”一詞用于社會學研究，其認為社區是一種由具有共同價值觀念的同質人口所組成的關系密切、守望相助、存在一種富有人情味的社會關系的社會團體[1]。隨著城鎮化和城市改造的推進，少數民族社區數量正在增多，社區范圍也在不斷擴大，在城市管理中的影響力也在逐漸增加，研究少數民族社區信息治理對于實現社區有效管理具有實際意義。少數民族社區是指社區居民中少數民族占較大比重，社區活動與居民生活以少數民族風俗習慣為主導的社區。民族社區信息治理主要是對此類社區居民提供相關的信息服務。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[2]。2004年，Donaldson和Walker創造性地提出了信息治理（Information Governance，IG）的概念。信息治理涉及到建立環境和機會、規則和決策權，以評價、創建、搜集、分析、傳遞、存儲、運用和控制信息，以解答“我們需要什么信息、如何運用這些信息、誰負責”等問題[3]；Fernando等認為，數據捕獲與生產的策略、過程，以及信息的訪問與使用，是治理的重要內容，他們提出了信息治理框架，涉及了人、策略、信息、技術四個方面[4]。

信息治理作為信息管理與公共管理的交叉領域，具有較高研究價值，但迄今為止，社區層面的信息治理研究較少。同時，我國是一個多民族國家，不同民族、不同社區的信息治理也在主體、技術、內容等方面存在著差異，而一個合理、科學的社區信息治理將對社區內的多民族融合、社區穩定具有重要作用。因此，探索構建一個能夠較為全面、準確的民族社區信息治理理論框架，不但具有理論研究意義，也具有實踐意義。本文先分析社區與民族社區的信息治理相關理論，隨后應用該理論分析了蘭州華林山穆斯林社區的信息治理現狀，進而提出該社區信息治理的發展策略，意圖在這一學科交叉領域進行理論創新，并結合少數民族社區的具體調查情況，一方面驗證了所構建體系的科學性，另一方面為民族社區信息治理提出了治理策略，以期能為我國民族社區的信息治理提供借鑒與參考。

2 文獻回顧

國外對信息治理、ICT治理、數據治理等領域研究較多，國內學者也已開始關注這一領域，但多集中于會計信息治理與互聯網信息治理，對社區信息治理的研究較少。如宋華分析了阿里巴巴智慧供應鏈中的信息治理問題，提出了信息治理需要解決的四個問題，包括如何建立起有效的信息源和信息結構，如何保障信息的可靠、安全和運用，如何實現信息的持續與全生命周期管理，如何實現信息獲取、處理的代價或成本可控[5]；謝曉專[6]對虛擬網絡社區的信息治理進行了研究，提出了信息治理的內容、理論與治理框架，認為在虛擬社區信息治理框架應包括治理主體、治理對象、治理內容與治理手段。國外研究成果中，Sana和Salem[7]在討論信息治理概念的基礎上，提出了信息治理框架，該框架為四條四塊結構，四條包括組織策略與戰略、法律法規、信息安全與信息質量，四塊包括組織與業務、體系結構、通信與變更管理、方法與工具；Alistair Donaldson和Phil Walker[8]提出了英國國家醫療服務體系（National Health Service，NHS）的信息治理框架，由標準、仲裁、保證與規則構成；周春雷和王涵墨[9]從用戶及媒體從業者、政府、技術平臺三個角度提出了新媒體環境下的信息治理框架； 霍明等[10]通過對農村社區信息化的建設過程，提出了通過優化網絡組織結構、增強網絡社會資本、網絡資源優化配置和提升網絡整體效率四條路徑有效促進農村社區協同治理網絡的完善，并從轉變建設方式、加大人才引進、重視居民需求、做好頂層設計和提升信息共享五個方面提出改善我國農村社區信息化建設過程； 鄭杭生和黃家亮[11]提出了信息化、網絡化時代的來臨導致的“雙刃劍”效應問題，并針對這一問題提出了信息化管理與網絡化治理，社會管理與社區治理機制的科學化并重之法。

3 信息治理與民族社區信息治理

3.1 信息治理理論

依據Kooper將信息治理主體劃分為發送者、接收者和治理管理者，需要處理好信息源、接收者以及信息治理者之間的均衡關系，這樣一組三角關系構成了信息治理最基本的單元[12]。本文借鑒上述理論，將信息治理的分為信息治理主體、技術、內容、模式。Kooper將信息治理主體分為信息生產者、信息使用者、信息加工者與信息監管者四類。在信息治理過程中，這四類主體對信息給予生產、加工、使用、監管；信息治理技術主要用于管理和處理信息所采用的各種技術的總稱。通常使用計算機科學和通信技術設計、開發、安裝和實施得信息系統及應用軟件也被稱為信息治理技術，如傳感技術、計算機與智能技術、通信技術和控制技術等；信息治理的內容主要是對分散在不同載體上的信息進行收集、評價、選擇、組織、存貯，使之有序化，成為方便利用的形式；對用戶及信息需求進行研究，以便向使用者提供有價值的信息；信息治理模式通常是在信息治理過程中采用的標準，如層級式、多方協作式等。

3.2 社區信息治理的理論框架

根據信息治理的理論，社區信息治理可分為信息治理的主體、技術、內容、模式四個方面。

（1）社區信息治理的主體。社區信息治理主體主要包括政府部門、社區組織、團體、社區居民、商業機構等。這些主體之間因為相互依賴而形成相互合作的關系，并形成一個信息自治網絡。社區信息治理的主體通過多方參與合作，才能協同治理好社區信息。其中，以居民委員會為代表的政府部門是社區信息治理的主要主體，其接受街道辦事處的領導，行使基層管理職能。社區層面也有行使管理職能的基層機構，如社區衛生服務站、社區計生服務站、勞動保障服務站等；社區組織或團體是社區信息治理主體的補充部分。如物業管理公司、保潔公司、家政服務公司等社區組織及老年協會、殘疾人協會、計劃生育協會等團體，以及讀書、攝影、舞蹈等群眾組織，它們也有履行社區信息治理的義務，以實現社區內信息的有序流通；社區居民作為信息接收和治理的主體之一，其獲取信息的渠道多種多樣，獲取的信息內容復雜多變，提升信息素養、判別意識、信息來源等都可以提升信息治理的方式；商業機構是處于社區中的從事經濟活動的機構，商業機構主要是通過向社區內居民發布本機構的商業信息，如企業產品推廣、企業品牌宣傳等。

（2）社區信息治理的技術管控。隨著信息化、網絡化的發展和新興技術的不斷涌現，社區居民獲取信息的渠道和方法也隨之變得多種多樣，如傳統的告知欄、布告欄服務方式，這種方式主要是針對社區居住人員，還可以通過就計算機通信技術，如通信技術、自媒體技術、網絡技術、互聯網技術，社區可以很好地使用這類技術對信息進行管控。但由于社區民眾的層次不同，信息接受方式不一，目前一般社區信息治理技術還是采用傳統與現代技術相結合的方式進行傳播。

（3）社區信息治理的內容。社區信息治理的重要內容是對信息資源與服務的治理，社區中存在三類主要的信息資源與服務，即公共服務類、商業服務類、小區生活類，其中：公共服務類的信息資源與服務主要包括各級行政機構發布的信息資源與提供的信息服務；小區生活類的信息資源與服務主要包括物業、電、氣等通知信息，小區生活類的信息資源與服務在生活中不可或缺，但并不是治理重點；商業服務類的信息資源與服務主要包括各種渠道獲取的電子商務、經濟信息、生活服務等方面的信息與服務。

（4）社區信息治理模式。根據Kooiman提出了信息治理的四種模式，即層次治理、自我治理、協同治理[13]及混合治理模式[14]。而社區信息治理就是多主體協同治理，其社區特征具有明顯的層次性，所以可以借用Kooiman的混合治理模式對社區進行信息治理。

第一層是跨機構。跨機構層級是指超越社區層面的各類組織機構，包括各級政府與街道委員會、民族宗教事務委員會、行業協會等。跨機構層次的主體一般提供的是信息資源與服務方面的法規、制度與規則等。

第二層是組織機構。組織機構層級主要是社區內行使信息治理權力的主體，常見的有居民委員會、業主委員會、清真寺管理委員會等。社區內還有一些其他類型的組織機構，主要是非政府組織如教育性組織、志愿服務性組織等。組織機構的作用就是把信息治理規則應用至本機構，制定本機構細化規則，監督規則的實施。

第三層是公眾群體。公眾群體沒有固定的組織形式，是依據某種規則或以某個共同點聯系起來一個小群體，也可以稱為圈子，如家族、朋友圈、生意圈等。

第四層是個體。作為最基本的單元，社區內的各種活動都可以分解到個體層面。每個個體獨立自主地完成信息行為。公眾群體與個體只能應用信息規則。

3.3 民族社區信息治理

民族社區往往都是多民族共同聚居在一起，一些人口較少的民族在社區內常常屬于弱勢地位，信息獲取失衡，這就在同一社區內少數居民間形成信息鴻溝，這對社區信息治理就顯得較為不利。這就需要建立一套完整合理的信息治理機制，完善民族社區內部信息傳播網絡，引導社區居民宣傳提高社區居民的信息治理意識。因而民族社區的信息治理有別于一般的社區信息，并主要體現在主體、內容、模式等方面。

（1）民族社區信息治理主體。民族社區信息治理不同于普通社區，其主體除了政府組織、社區組織、社區居民外，還有一個重要的主體就是該類社區存在的宗教團體。在民族社區中，宗教團體可以組織社區宗教活動，辦理社區宗教教務，從宗教團體方面可以對居民進行信息的傳播和服務。如清真寺、寺廟、基督教堂、天主教堂等都是非常重要的社區信息治理主體。他們對社區信息治理起到一定的影響作用；（2）民族社區信息治理內容。民族社區信息治理內容不僅包括公共服務類、商業服務類、小區生活類等方面，還應考慮少數民族的宗教團體對信息治理的內容，對于民族社區來講，宗教服務類主要是通過宗教團體提供，宗教團體有助于匡正社區居民人心，確立正確的倫理道德，乃至于發動社區居民反省、調整輿論風潮等積極作用。宗教團體主要通過宗教儀式、宗教知識講座、宗教活動、教義等形式向教民傳播信息；（3）民族社區信息治理技術。民族社區在信息治理方面目前主要采用信息布告欄、宗教組織和網絡技術并行的方式。信息布告欄可以發布信息，并可以對發布的信息進行篩選，宗教組織通過教內活動對信息內容控制，而網絡技術主要通過計算機和通信技術手段對社區發布的信息進行過濾和清理；（4）民族社區信息治理模式。民族社區信息治理由于多主體的存在，必須多主體協同治理，其社區特征具有明顯的層次性，所以可以借用Kooiman的混合治理模式對民族社區進行信息治理。而民族社區（如穆斯林社區）信息治理就是多主體協同治理，其社區特征具有明顯的層次性，所以可以借用Kooiman的混合治理模式對社區進行信息治理。①創建多方主體共同協作信息治理機制。在少數民族社區中，政府機構、宗教機構、商業機構、社團組織等共存，而且他們是信息治理的重要參與者，這就需要加強社區主體信息治理意識，提升社區少數民族居民的信息治理參與意識，各主體要相互溝通、共同協作完成信息治理任務，實現社區共建與和諧穩定；②人際網絡與信息網絡互補機制。人際網絡能夠實現人與人之間信息的順暢交流，民族社區信息治理主體可以識別人際網絡的關鍵節點與輿論領袖，從而提高信息治理效率；而構建信息發布網絡，實現人機之間的信息交互。在互聯網和移動互聯網技術高度發達的今天，一鍵轉發就可以實現信息在不同信息平臺間流轉。社區要高度重視內部的信息網絡建設，對重點的信息平臺和主要版塊進行監控，實現輿論引導；③信息整序機制。民族社區信息治理中的信息整序工作包括微觀整序和宏觀整序兩個層次。信息在流動過程中，首先完成微觀整序，之后再進行宏觀整序，規則依次強化，實現信息有序受控流動。宏觀與微觀的邊界就是社區，社區內部各主體協同完成信息整序即為微觀整序，信息越過社區邊界后，繼續受控整序即為宏觀整序。微觀整序完成了自我治理與社區內的協同治理任務，宏觀整序實現了層次治理與社區外的協同治理任務。

4 少數民族社區信息治理調查分析

4.1 情況調查

本文選取的研究對象是華林山穆斯林社區。其社區居民是圍繞蘭州市華林山清真寺聚居，以回族為主體，東鄉族、保安族和撒拉族為輔的一個穆斯林社區[15]。華林山穆斯林社區及周邊清真寺數量較多，主要有華林山太平溝清真寺等20余個。本文采用調查問卷與深度訪談的方法，對華林山穆斯林社區的居民進行了調查。共發放問卷200份，回收182份，有效問卷168份。其中，男性居民110人，占總人數65.48%，女性居民58人，占34.52%；19-60歲的人員120人，占總人數71.43%，高中以下學歷人員143人，占85.12%，穆斯林人口135人，占80.36%。此次調查訪談宗教人員、居委會管理人員、小區居民、商業機構人員共22人。

4.2 調查結果

4.2.1 主體

本次調查中識別出來的信息治理主體有：社區居民委員會、清真寺寺管會、阿訇、民間組織、社區居民、商業機構等。其中，社區居民委員會、清真寺寺管會、阿訇、小區物業公司、社區衛生服務站作為社區治理主體在信息治理方面具有較大的影響作用；而民間組織、商業機構作為非政府機構其在信息治理方面沒有那么大的影響力。

本次調查的結果分析后識別出的跨機構主要實體有：（1）蘭州市民族宗教事務委員會、七里河區民族宗教局、華林坪街道和西園街道；（2）社區中信息治理的主要組織機構包括各清真寺、華林山社區居民委員會、華林坪社區居民委員會；參與信息治理的其他機構主要是教育性質的組織機構，包括蘭州市穆斯林文化教育促進會、蘭州市穆斯林農民工子弟學校等；志愿服務性質的組織機構有蘭州市穆斯林婚姻介紹所、周媽媽婚介所、蘭州市艾米麗穆斯林旅行社、蘭州伊光穆斯林養老院等；（3）社區居民中存在的公眾群體主要包括婦女經學班、兒童經學班、老年舞蹈班、花兒會等；最后是華林山穆斯林社區的個體，即居住在該社區的居民。根據調查問卷結果，信息需求中約75%的信息來自于社區內部的信息生產者。社區內部產生的信息資源與服務中，80.95%被社區內部所使用，這一結果證實了社區的高度信息自治。

4.2.2 技術

調查得知，華林山穆斯林社區在信息治理技術方面，居民主要通過訪問社區外的各類型網站、論壇、APP、手機等獲取信息資源。該社區除了一些政府發布公開信息網頁外，沒有針對社區居民工作、生活等建立專門的論壇，社區也沒有發布社區內部專門信息的APP。

4.2.3 內容

通過訪談得知，華林山穆斯林社區內的信息治理內容分為：（1）公共服務類的信息資源與服務主要有勞動就業、社會保障、社會救助、計生、住房保障、綜合治理和安全管理、城市管理和衛生、統計調查數據等，其主要由基層管理機構提供；（2）宗教服務類包括宗教儀式、伊斯蘭知識講座、地方知識與教育教學。宗教儀式主要包括禮拜（聚禮、會禮）、朝勤、爾麥里等。伊斯蘭知識講座是阿訇就古蘭經、教門知識、伊斯蘭文化等方面舉辦的知識講座，普及伊斯蘭知識，增加文化凝聚力。在信仰伊斯蘭教的居民心中，以清真寺為代表的地方性知識是傳統文化的象征，通過宗教活動得以傳承。教育教學是很多清真寺面向兒童和婦女開設的宗教類課程；（3）商業服務類包括華林山穆斯林社區范圍內存在的各種商業服務，包括飲食、服裝、五金、家電、交通等，社區生活類的信息資源通過傳統方式、網絡方式、移動方式等發布；（4）小區生活類信息資源與服務包含小區物業公司的各種通知公告，以及提供的各種水電氣、停車、綠化等信息。

4.2.4 模式

華林山穆斯林社區已經初步建立多主體合作信息治理模式，政府方面的信息資源與服務主要由居民委員會提供，宗教方面的信息資源與服務主要由各清真寺提供，商業與小區生活方面的信息資源與服務主要由各類企業提供。但各主體間協作較少，協作機制也不靈活，雖然做到了各負其責，但與協同治理還有較大的距離；其次，在人際網絡與信息網絡方面，社區內的人際網絡已經存在并能夠高效運轉，據統計該社區居民獲取的信息資源與服務中，60.11%來自于人際網絡，而非信息平臺。作為基層自治組織，政府各垂直業務系統在這兩個法定社區都已經建立起來，如社會保障、社區服務、社區衛生等，但這兩個社區還沒有建立起非行政性的、面向社區居民服務的各類信息平臺；最后，該社區信息自治功能良好，居民所獲取信息資源與服務的86.31%均可在本社區內部得到，社區機構與居民使用來自外部信息源的信息資源與服務比例較低。同時，社區內部的信息微觀整序功能較弱，原因是社區內部幾乎沒有專門的信息加工者，都是由信息生產者直接發布信息。此外，信息監督者也沒有足夠的資源與能力對轄區內的信息生產者、加工者做出監管。社區外部的信息宏觀整序功能良好。信息在從上級部門或其他機構流向社區時，往往都是正式的公文、規章制度，經過嚴格的審查。即使是外部的商業類信息資源，也往往采用正式的通知公告等進行。這種情況的出現也證實了信息傳播的范圍越大，受到的制約規則越多，規則的強度也越高，信息整序由微觀到宏觀層層增強。

4.3 調查分析

綜上可以發現：（1）該社區民族宗教特征突出，宗教服務類信息資源與服務比重較高，對居民生活影響較大；（2）在社區信息治理中，清真寺寺管會、社區居民委員會、小區物業公司居于信息優勢地位，是信息治理的核心主體；（3）社區居民更傾向于使用公益性信息資源與服務，雖然希望得到高質量的資源與服務，但不愿意付出更多費用；（4）社區居民認為政府應該為信息安全負責；（5）社區的經濟發展水平一般來說相對落后。如社區信息化水平低、居民平均教育水平低、信息意識與信息觀念落后于一般城市社區；（6）各主體間協作較少，協作機制也不靈活；（7）居民主要通過訪問社區外的各類型網站、論壇、APP等獲取信息資源。由于這些平臺不是面向本社區居民服務的，因而針對性不強。

7 民族社區信息治理的策略

（1）以居民委員會為主體，構建多主體協同信息治理機制。在少數民族社區中，宗教機構與團體組織往往起著非常重要的作用，社區居民在生活中遇到問題，無論是宗教性問題、政務性問題還是綜合性問題，他們都會積極的向宗教人士尋求幫助和解釋。因此，社區中的信息治理主體要加強協作，協同完成信息治理任務，居民委員會、小區物業等機構要與宗教機構、宗教團體等共同進行信息治理。

（2）完善信息治理結構。少數民族社區信息治理結構中的每一層級，都需要按照信息職責完成自己的治理任務。這樣信息流動由下至上受到層層管控，制約規則越來越強，最終實現信息的合理有序流動。這就需要信息監管者進行有效地監督，切實發揮治理作用。

（3）重視信息安全，合理治理公益類與商業類信息資源。信息資源與服務的安全性至關重要，要對信息資源與用戶分級分類管理，確保信息不泄露，防止未授權用戶獲取相關信息資源。社區中雖然目前公益類信息資源與服務占據主要比重，但商業性信息資源與服務未來的比重將會逐漸提升。社區信息治理主體需要對這兩類信息資源與服務采取不同的治理方式，公益性信息資源與服務的治理重點放在信息生產者，而商業性信息資源與服務的治理重點放在信息加工者。

（4）信息監管者合理制定規程，引導輿論導向。在社區層面應強化信息監管者角色的作用，對各類信息資源與服務尤其是與宗教有關的項目加強監管。在社區信息治理過程中，需要對宗教服務類信息資源與服務加強監管，通過合理制定規程，引導輿論導向，將信息資源與服務限定在宗教范疇之內。

（5）合理配置社區內外信息資源。信息治理主體應積極建設社區內信息資源，并合理引導社區外信息資源向社區內部流動，從供給側完善信息資源配置，在社區內部建立信息服務網站、論壇、微博、微信群、社區APP等，便于及時的為社區居民提供全面、完整的信息。

少數民族社區的信息治理是一個新興的交叉研究領域，值得引起公共管理與信息管理學者的關注。社區信息治理框架的提出，是信息治理的理論探討，這需要更多的研究者和實踐者補充和完善，其對于信息治理學科分支的拓展與深化具有積極意義。

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作者簡介：張慶來（1972-），男，蘭州大學管理學院副教授，研究方向：信息系統與信息治理；蘇云（1963-），男，蘭州大學管理學院副教授，研究方向：政府信息公開與公共價值。