從法律規范視角談國有企業規章制度建設

趙子龍

摘 要：規章制度大量存在于我國國有企業之中，由上而下地針對各個業務領域進行著系統性的規范。對于國有企業而言，規章制度猶如國家法律一樣承擔著重要任務，是規范員工行為，規范經營管理的重要載體。然而，就目前我國國有企業規章制度的制定與管理來看，普遍存在著系統性不夠、規范效力較弱等問題。為解決這些問題，本文試圖從法律規范的角度研究國有企業規章制度建設，將法律規范理念及其技術層面上的要求融入國有企業規章制度建設，是法制化、科學性的集中體現。

關鍵詞：規章制度 法律規范 理念 技術

早在2004年，國務院國資委就在中央企業法制工作第一個三年目標中提出，將規章制度建設融入法制工作。近年來，隨著國有企業法制建設不斷深入推進，國務院國資委更是將規章制度建設作為企業依法治理的重要內容與評判標準，明確提出了強化規章制度法律審核與法律管理，形成全面有效的規章制度鏈條等要求。因此，完善國有企業規章制度，實現規章制度的法制化、系統化，從法制建設角度是尤為必要的。

一、規章制度與法律規范的相通性

從法律規范視角談國有企業規章制度建設，目的在于從理念、技術、內容等方面，使規章制度體系內容更加向法律規范體系內容靠攏，實現規章制度的法制化與科學性。實現這一目的的首要任務是認清國家法律與企業規章制度有哪些相通性，這是本文研究的前提。

（一）調整一定范圍內的行為規范

國家法律與企業規章制度均指示的是人的外在行為準則，國家法律作為一種社會規范，調整全體社會成員的具體行為，規章制度作為企業內部的管理工具與行為規范，調整企業員工的行為，總體說來，二者在其效力所及的時間與空間內范圍普遍適用，并在其各自調整的領域內居于最高的規范地位。

（二）以權利與義務為內容的行為規范

企業規章制度與國家法律一樣，以權利義務為規范的主要內容，通過規定員工的權利與義務，來影響員工的行為動機，指引員工以此開展工作。可以說，法律定義中的權利在企業規章制度中表現為“職權”，而義務則表現為“職責”。

（三）程序性、公開性的行為規范

無論國家法律，還是企業規章制度，從制定到施行都必須經歷一定的程序，對程序的尊重，是對規范作用的保證，是公正、客觀與科學的體現。同時，法律與規章制度還必須是明確而公開的，若要在某一范圍內成為普遍行為準則，就必須以其在該范圍的公開和被知悉為前提條件。

二、規章制度在國有企業中的地位與作用

規章制度是國有企業實施管理行為的重要基礎與依據，作為“企業內部法律”，以規范性為其核心價值體現。依法建立和完善規章制度，是企業實現規范化管理的重要途徑，在增強企業競爭力、促進員工行為合規、提高管理效率等方面都有著積極的作用，能夠保障實現企業整體及局部業務運作的有序化、規范化。

在我國國有企業中，規章制度呈現出數量多、涉及面廣的特點，廣泛存在于企業的戰略規劃、綜合計劃、財務管理、市場運營、后勤保障、檢查監督等各個業務層面。一方面，規章制度設置員工權利義務及責任，明確其行為準則，使其能夠預測、判斷自己的行為及相應結果。另一方面，在規范企業管理方面，規章制度能夠防止管理的任意性。如果暫且拋開管理行為不說，僅從法理學角度來分析，我們可以更為清晰地認識到國有企業規章制度對企業內部關系以及員工行為的規范作用，主要表現在指引、評價、預測、強制四個方面。

首先，規章制度對企業員工的行為起到普遍指引作用。法律調整社會關系，相比國家法律而言，規章制度調整企業內部關系，規范企業員工行為，二者均以一定范圍內主體行為的規范規則為己任。具體說來，可將規章制度的內容劃分為授權性規范、禁止性規范、義務性規范，即告訴企業員工可以做或不做什么，什么不該做，必須做或不做什么，而這樣的規范內容正是指引作用的體現，是對企業范圍內員工的普遍性指導。

其次，規章制度是對企業員工行為的一種評價尺度。它將一切員工行為納入評價客體之中，針對已經實施的行為，判斷何種行為被企業所允許，何種行為違反企業規定并應給予否定評價。

再次，規章制度預測企業員工相互之間將會怎樣行為以及行為的后果。這種預測作用可以使員工在規定的范圍內合理地開展工作，防止不可預見的后果出現。因此，這種作用在于提供給員工一種行為模式，使員工符合規定的從事工作，并使員工能夠預測自己和他人將會如何行為，一旦違反規定的行為發生后，后果將會怎樣。正是規章制度的預測作用，給國有企業帶來了一種穩定的運營模式。

最后，規章制度在不違背國家法律的前提下，運用一定的強制力對違反規定的員工作出強制性要求。這一作用體現在后果與責任的設定上，若規章制度對員工行為的評價是否定的，那么，實施該種行為的員工則必須依照規章制度關于責任的規定承擔相應責任，當然，在行為后果可以挽回或補救的前提下，規章制度還對員工立即停止某種行為、采取補救措施有著強制性的要求。

三、國有企業規章制度存在問題

就目前來看，在國有企業規章制度建設過程中，仍然呈現出系統性不強、制定內容效力瑕疵等問題，這些因素直接阻礙了規章制度規范作用的發揮，主要表現在以下幾個方面：

（一）規章制度數量多、質量低、系統性不夠

國有企業機構多，主管部門多，許多管理人員認為一旦建立起規章制度，就是實現了管理，熱衷于大而全的規章制度體系。因此，許多國有企業在進行規章制度建設時，仍停留在“有無”的層面，并未將更多精力放在其質量上，內容空泛、籠統，缺乏可操作性，忽略了制定規章制度的價值需求，造成規章制度數量多、內容交叉重疊嚴重，加之相關管理機構與業務部門溝通協調不到位，整個制度體系缺乏統一規劃，系統性較弱，邏輯結構不嚴謹，難以實現精簡高效。

（二）規章制度存在效力瑕疵

實踐中，國有企業規章制度的制定有時存在著合法性瑕疵，對其效力有著消極影響。主要表現在：首先，規章制度條款與現行國家法律法規相沖突。其次，規章制度在程序上缺少合法性，多數規章制度的制定、出臺僅由領導意志決定，只需通過幾個部門或相關主管領導會簽后即可頒布施行，未能經過職代會的充分討論、審議而后形成。

四、從法律規范視角完善國有企業規章制度建設

（一）強化國有企業規章制度法律效力

如前所述，建設完善國有企業規章制度，應當認清其法律效力，具體來說，表現在兩個方面：一是依法制定的規章制度，既不應當違反法律規定，也不得違背勞動合同當事人之間的約定內容；二是同國家法律一樣，規章制度內容上應當具有完備的權利性規定和義務性規定。對于權利性規定，企業內部可以依照實施管理行為，對于義務性的規定，企業內部應當嚴格遵守。

（二）從法律規范理念完善規章制度的系統性

根據“下位法”不得與“上位法”相抵觸的法律規范理念，在國有企業規章制度建設過程中，應當參照這一原則，縱向實現規章制度建設的系統性。規章制度屬于法規性文書，是國家法律、法規和政策在企業的延伸、細化及具體表現。因此，國有企業規章制度的內容必須首先遵守國家的法律、法規，必須符合黨和國家的政策、法令。如：財務管理制度必須依據《中華人民共和國會計法》，符合我國的會計制度和會計準則；人事制度必須與國家關于職工權益的有關法律法規相一致。其次，橫向實現規章制度建設的系統性。國有企業規模較大，業務繁多，每一項規章制度的制定都要綜合考量與其他業務規章制度之間的聯系，如果忽視不同業務間規章制度協調，則容易產生矛盾，造成管理混亂，嚴重影響執行效果。

（三）從法律規范技術完善規章制度的規范性

從法律規范技術層面分析，法律規則的邏輯結構由假定條件、行為模式及法律后果構成，這是法律規范作用發揮所圍繞的最基本邏輯結構，是支撐法律規范體系的基礎要素。規章制度是企業規范性文件，國有企業在進行規章制度建設時，應當在制定過程中融入假定條件、行為模式與法律后果的邏輯結構，當然，這里所說的“融入”，并不是僅就條文的語言文字進行要求，而是將這種邏輯結構技術融入規章制度建設之中。

具體來說，融入假定條件，就是要將國有企業經營管理中客觀事實的相關條件與情形進行歸納，從而構成適用規章制度規定內容的前提條件，即表明在發生何種情形時，規章制度予以規范調整，如：某企業保密管理制度中規定“對發生泄密事件隱匿不報或故意拖延報告時間，造成嚴重后果的，應追究有關單位責任人的責任”，這里的假定條件就是“發生泄密事件”。融入行為模式，是在規章制度中對國有企業員工行為的標準與方向做出的規定，也就是我們所說的職權與職責，對行為模式的表述主要有授權式、義務式和禁止式三種，授權式在規章制度中作出“可以”、“允許”等規定，義務式在規章制度中作出“應當”、“必須”等規定，禁止式在規章制度中作出“不得”“禁止”等規定。同樣以某企業保密管理制度的規定為例，“隱匿不報或故意拖延報告時間”就是行為模式。融入法律后果，就是要強調國有企業規章制度對其調整規范的行為進行評價后得出的結果，簡而言之，就是員工行為符合規定、得到認可，或違反規定、給予否定，并采取何種否定形式。因此，“追究有關單位責任人的責任”就是規章制度意義上的后果。

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