行政執法檢察監督的范圍概覽

祁菲

摘要：行政執法檢察監督范圍包括監督領域、行為類型、監督內容、監督深度、時間范圍等五個方面。從實踐來看，行政執法檢察監督范圍廣泛，涉及環境保護、道路安全、醫藥管理等。僅包括具體行政行為，不包括抽象行政行為，既包括作為也包括不作為，既監督行政行為的合法性，也監督行政行為的合理性，但對合理性的監督較少，既存在事后監督，也存在事中監督與階段性監督相結合。

關鍵詞：監督領域 行為類型 監督內容 監督深度

行政執法檢察監督的范圍應該包括四方面的內容：一是領域，即檢察機關在哪些領域開展了行政執法監督。二是行為類型，即檢察機關針對哪些行政行為開展了監督，是具體行政行為還是抽象行政行為，是作為還是不作為。三是監督內容，即檢察機關針對行政行為的哪些方面進行監督。四是監督深度，即檢察機關監督行政行為的合法性、合理性等問題。五是時間范圍，即檢察機關監督行政行為的時間。領域、行為類型、監督內容、監督深度、時間范圍是了解實務中行政執法檢察范圍的運行樣態的五個指標。

一、行政執法檢察監督的監督領域

（一）規范性文件關于監督領域的規定

規范性文件中關于監督領域的規定主要有以下六種方式。

1.采取僅作“原則性規定”的方式。例如，山東省德州《德城區人大常委會關于進一步加強行政執法檢察監督工作的決議》。該決議第2條僅原則性規定行政執法檢察監督的領域，即“堅持執法為民的原則，針對人民群眾反映強烈的行政執法中存在的突出問題，特別是行政執法人員不作為、亂作為、慢作為等行為”，“著力監督糾正損害國家利益、社會公共利益的違法行為”。該種規定方式也體現在《樂陵市人大常委會關于加強行政執法檢察監督工作的決議》、《齊河縣人大常委會關于加強行政執法檢察監督工作的決議》等文件中。

2.采取“原則性規定+若干種案源規定”的方式。例如，山東省《樂陵市人大常委會關于加強行政執法檢察監督工作的決議》。該文件第2條做了如同《德城區人大常委會關于進一步加強行政執法檢察監督工作的決議》的原則規定，后在第3條辦案過程中規定了對行政執法的監督，第6條規定了檢察院對重大責任事故的監督。山東禹城、寧津、齊河等地人大常委頒布的加強行政執法檢察監督工作決議也是采用這樣的方式。

3.采取“原則性規定監督領域+大致行為類型”的方式。例如，山東省濰坊市《坊子區深入推進行政執法檢察監督工作領導小組關于深入推進行政執法檢察監督工作的實施意見》。該意見劃定監督領域：“當國家利益、社會公共利益遭受侵害，相關行政主管部門未依法履行法定職責時”，并規定了“公共道路交通、城市城區管理和國有土地、礦山、水資源等國有資產利益保護以及學校教育教學秩序和校園安全等領域為重點領域”，“重點治理行政不作為、亂作為，導致國家利益、社會公共利益或不特定相對人利益遭受侵害且無其他有效救濟途徑等問題”。

4.采取“解釋行政執法監督含義的總則性條款+行政執法監督的對象”的方式。例如，山東省《昌樂縣人民檢察院關于開展行政執法檢察監督工作的意見》。該意見第2條規定了行政執法監督的含義，第3條規定了行政執法檢察監督的對象。山東省聊城市《冠縣人民檢察院行政執法檢察監督工作暫行辦法》、山東省臨沂市《臨沭縣人民檢察院關于行政執法檢察監督工作的規定》等規范性文件也是采用這樣的規定方式。

5.采取“解釋行政執法監督含義的總則性條款+案件受理條件”的方式。例如，《山東省檢察機關行政執法檢察監督工作規范（試行）》，該文件第2條規定了行政執法檢察監督的含義，第6條規定了行政執法監督案件的受理條件。由于該文件第2條強調國家利益、社會公共利益或者利害關系人合法權益受到嚴重損害，第6條要求“無法通過行政復議、行政訴訟等法律程序處理”，該文件劃定的行政執法檢察監督的領域比前述三種方式要窄。

6、采取“解釋行政執法含義+具體領域”的方式。例如，山東省《蒼山縣檢察院加強行政執法監督工作意見》。該文件第2條解釋行政執法的含義。第17條通過規定督促起訴的監督方式細化規定對收繳國庫財產的監督。第23條通過規定聯合檢查行政執法活動機制，規定了能源資源利用、生態環境保護、民生保障、強農惠農政策落實環節等重點監督領域。第24條、第27條分別規定了具體領域的范圍。第24條規定“針對群眾關注度高、反映問題相對集中的行政執法行為，重點是對執法主體、執法程序和適用法律等實質性問題”。

（二）實踐中已拓展的監督領域

1.通過各種案源所展現出的監督領域。《山東行政執法監督規范》第5條規定了行政執法檢察監督案件來源的范圍，下文以該案件來源范圍為線索，來闡釋實務中的行政執法檢察監督運行范圍。一是公民、法人或者其他組織向人民檢察院檢舉、控告、申請監督的。從實務案例來看，主要有環境保護領域、食品安全領域、市場監管領域、道路安全領域、醫藥管理領域、征地補償領域、住建領域、惠農領域、計生領域、海事管理領域等，非常廣泛。二是通過其他途徑發現的。主要是指通過某些信息渠道實時、常態地獲得監督信息的途徑。比較有代表性的方式有山東省夏津縣行政執法信息共享平臺、山東省齊河縣檢察院派駐檢察室構建農經網絡監督平臺等。在該類通過信息系統獲取案源的途徑中，監督范圍取決于信息系統所錄入的執法活動的范圍，而這個范圍可以是很廣泛的，幾乎遍及行政執法的各個領域。

2.既定的監督領域。主要分為兩類。一是檢察院自行確定的專項行動。二是檢察院與相關機關簽訂文件所確定的領域。該類領域非常廣泛，幾乎涉及所有的行政領域。例如，吉林省通化市東昌區人民檢察院與東昌區國土資源直屬分局聯合制定《行政檢察監督與國土資源管理銜接協助機制試行辦法》，確立了國土資源領域的監督。此外，林業領域、環保領域、民政領域、農業領域、人力資源和社會保障領域、水利執法領域、食品藥品監督領域也通過與相關行政機關簽訂文件的方式納入監督范圍。

3.檢察院參與政務所表現出的不特定的監督領域。山東省部分地區的檢察室發展出檢察室列席鄉鎮黨委會議制度。例如，德州禹城市院派駐房寺檢察室主任列席轄區十里望鎮黨委會議，慶云縣院派駐尚堂鎮檢察室列席尚堂鎮、中丁鄉黨委會，武城縣院派駐老城檢察室主任列席甲馬營鎮黨政聯席會議。檢察室領導通過列席鄉鎮黨委會議，為當地政務獻計獻策，促進依法行政。在這種監督方式下，監督領域就是不特定的。只要是屬于當地的政務范圍，均可在監督范圍之內。

二、行為類型

從目前既有資料看，檢察機關對行政行為的監督主要是具體行政行為，尚未發現抽象行政行為被納入監督范圍。納入監督范圍的具體行政行為主要包括行政處罰、行政強制措施、行政許可、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政監督檢查。相關規定列舉上述具體行政行為之外，往往規定一個兜底條款：“公民、法人及其他組織和特定的行政事務采取措施并影響其權利、義務的行政執法行為。”例如，吉林省《永吉縣關于加強行政執法檢察監督工作暫行規定》第6條，吉林省《集安市行政執法檢察監督暫行規定》第6條，吉林省《梅河口市行政執法檢察監督暫行規定》第5條。

檢察機關對行政行為的監督既包括作為，也包括不作為。這不僅是廣泛存在的實務運行狀況，也直接規定在某些行文中。例如，湖南省瀏陽市人民檢察院與瀏陽市環境保護局聯合簽署的《關于建立加強檢察職能與環境保護監督協作機制的意見》第6條明確表示監督范圍有作為也有不作為。類似還有吉林省《通化市二道江區人民檢察院關于辦理行政檢察監督案件檢察機關內部協作工作制度》第3條第3款，福建省晉江市人民檢察院、晉江市環境保護局《關于加強民事行政檢察法律監督工作與環境保護協作機制的實施意見》第10條第3款等。

三、監督內容

從實踐來看，檢察機關對行政執法行為的監督內容包括三方面，一是行政行為是否具備合法要件，二是行政執法機關及其工作人員是否存在職務犯罪行為，三是行政行為是否損害國家利益、社會公共利益或者公民、法人、其他組織的合法權益。例如，《集安市行政執法檢察監督暫行規定》第12條第1、2、3、4款體現對行政行為是否具備合法要件的監督，第4款體現對行政執法過程中是否存在職務犯罪的監督，第5款體現對行政行為是否損害國家利益、社會公共利益或者公民、法人、其他組織的合法權益的監督。另有《梅河口市行政執法檢察監督暫行規定》第11條、山東省《昌樂縣人民檢察院關于開展行政執法檢察監督工作的意見》第4條、吉林省《永吉縣關于加強行政執法檢察監督工作暫行規定》第12條、《吉林市豐滿區人民政府關于加強行政執法檢察監督工作暫行規定》第12條、《石獅市人民檢察院行政執法監督暫行規定》第9條、福建省《三明市人民檢察院關于開展行政檢察與行政執法監督相銜接工作機制的指導意見》第5條、吉林省《磐石市關于加強行政執法檢察監督工作暫行規定》第12條、吉林《通化市行政執法檢察監督暫行規定》第12條、《石家莊高新技術產業開發區人民檢察院與石家莊高新技術產業開發區國土資源局關于加強行政執法檢察監督工作的意見》第6條都是同時規定了這三方面內容。也有文件只規定了行政行為是否具備合法性要件的監督。

四、監督深度

所謂監督深度，借用的是表達行政訴訟司法審查深度的術語，指的是檢察機關對行政執法行為的監督是局限于合法性，還是同時包括合理性。從實踐來看，主要包括局限于合法性，合法性、合理性兼備兩種。

（一）合法性

從實踐中的案例來看，檢察機關對行政行為的監督大部分局限于合法性監督。這在很多文件中都有明確規定。例如，《集安市行政執法檢察監督暫行規定》第5條規定，“人民檢察院開展行政執法檢察監督，對行政執法行為的合法性進行審查。”吉林省《通化縣行政執法檢察監督暫行規定》第5條、吉林省《梅河口市行政執法檢察監督暫行規定》第4條、浙江省《永康市行政執法檢察監督暫行規定》第3條都有相同的表述。

（二）合法性、合理性兼備

對行政執法合理性的監督比較少見。山西省呂梁市交口縣院在調查了解中發現該縣公安局交警隊在未設置限速標志道路上進行流動測速，且存在隱蔽執法行為，遂向縣交警隊發出糾正違法通知書，督促其依法加強道路交通安全監管，規范流動測速管理。這可看作對行政執法合理性監督的一個例子。

雖然對行政執法合理性監督的實例比較少見，但卻有部分文件明確規定檢察機關可以對行政行為的合理性進行監督，為該類監督提供了空間。例如，山東省《昌樂縣人民檢察院關于開展行政執法檢察監督工作的意見》第4條第2款將“行政執法行為是否合法和適當”納入監督范圍，吉林省《通化市二道江區人民檢察院關于辦理行政檢察監督案件檢察機關內部協作工作制度》第3條第4款、吉林省《梅河口市人民檢察院關于辦理行政檢察監督案件檢察機關內部協作工作制度》將“具體行政行為有其他明顯不當的”納入監督范圍。

五、時間范圍

關于時間的規定體現在關于監督原則的規定中，主要有以下兩種。

（一）僅規定事后監督

例如，《石獅市人民檢察院行政執法監督暫行規定》第3條，“開展行政執法監督，應當遵循依法監督、事后監督及有限監督的原則，不得干預或參與行政執法機關的正常執法活動”。此外，《集安市人民檢察院、集安市國土資源局、關于加強行政檢察與行政執法工作相互協作的暫行規定》、白山市人民檢察院與30家行政執法機關聯合制訂的《關于加強行政檢察與行政執法工作相互協作的暫行規定》都只規定了事后監督。

（二）以事后監督為原則，以事中監督或階段性監督為例外

吉林省《通化縣行政執法檢察監督暫行規定》第4條規定“遵循事后監督原則”，“對可能造成重大損失、引發群體性事件等嚴重后果的行政執法行為，可以進行事中監督或階段性監督”。《東昌區人民檢察院行政執法檢察監督工作機制》、《嘉峪關市檢察院嘉峪關市食品藥品監督管理局關于建立民事行政檢察與食品藥品安全行政執法聯動工作機制的實施意見》、《石家莊高新技術產業開發區人民檢察院與石家莊高新技術產業開發區國土資源局關于加強行政執法檢察監督工作的意見》、《廈門市翔安區人民檢察院、廈門市環境保護局翔安分局關于加強環境保護法律監督與依法行政協作機制的實施意見》均有類似規定。

值得注意的是，若干地市文件出現了邀請檢察機關提前介入監督的規定。這其實是一種事中監督。例如，晉江市人民檢察院、晉江市環境保護局《關于加強民事行政檢察法律監督工作與環境保護協作機制的實施意見》第7條，“環境保護局在監管本地區內有重大影響的環境污染案件時，可邀請人民檢察院提前介入”。龍海市人民檢察院和龍海市人口和計劃生育局《關于建立行政檢察與人口計生行政執法相銜接機制的實施意見》也有類似規定。更有地市文件具體規定了可以邀請人民檢察院提前介入的具體情形，如《大竹縣人民檢察院和大竹縣環境保護局關于加強環境保護行政檢察監督的實施意見》第7條詳細規定了可以邀請檢察機關提前介入的五種情形，并規定了兜底條款。