行政執法檢察監督的方式

王琛

摘要：對行政執法行為進行檢察監督，促進行政執法機關依法行使職權是檢察機關的一項基本職能。科學有效的行政執法檢察監督有賴于具體的檢察監督方式、程序、效力等的創新與設計。本文以行政執法檢察監督的方式為研究對象，對我國檢察實踐中出現的九種行政執法檢察監督方式進行了概括和梳理，并就各種行政執法檢察監督方式的優點、不足、實施效果及完善舉措等進行了簡要分析。

關鍵詞：檢察建議 督促起訴 支持起訴

結合現行法律及各地司法實踐，檢察機關開展行政執法檢察監督的方式主要有發出檢察建議、督促起訴、支持起訴、提起行政公益訴訟、追究刑事責任等9種。

一、發出檢察建議

檢察建議是人民檢察院在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，依法履行職責，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。按照建議內容的不同，行政執法檢察建議可分為糾正違法檢察建議和督促履行職責檢察建議兩大類。前者主要針對行政主體在執法活動中超越職權、濫用職權，執法不規范，違反法定程序行使職權等情形予以監督；后者主要針對行政主體不作為，未履行或者怠于履行法定職責等情形進行監督。行政執法檢察建議以檢察建議書的形式向被建議單位發出，一份規范的行政執法檢察建議書一般包括問題的來源或提出建議的起因；應當消除的隱患及違法現象；治理防范的具體意見；提出建議所依據的事實和法律、法規及有關規定；被建議單位書面回復落實情況的期限等其他建議事項。最高人民檢察院2009年發布的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》對檢察建議的提出原則、發送對象、內容要求、適用范圍、提出程序、制發主體、審批程序等方面作出了相應規定。

作為檢察機關履行行政執法檢察監督職能的常用方式，行政執法檢察建議為各級人民檢察院所普遍采用。實踐中，一些地方通過會簽文件、增強檢察建議針對性和可行性、建立檢察建議約談及回訪制度、向上級主管機關反映情況等方式，[1]進一步提高行政執法檢察建議的監督效果。需指出的是，部分檢察機關針對行政主體的違法行為發出的《糾正違法通知書》性質上屬于糾正違法類的檢察建議，不宜作為一種獨立類型的行政執法檢察監督方式。現行法律中的《糾正違法通知書》主要適用于偵查、審判和執行工作中的違法但不構成犯罪的行為，具有特定的內涵和發送對象。對一般行政主體的違法行為提出糾正意見，應當統一使用《檢察建議書》作為規范文書形式。

二、督促起訴

督促起訴是指針對已經或可能導致國有資產流失等國家或社會公共利益受損的情形，在具有監管職能和原告資格的行政主體沒有依法及時向法院提起訴訟時，由檢察機關督促其依法提起民事訴訟，通過法律程序保護國家和社會公共利益的活動。檢察機關在經調查核實發現行政執法機關確實存在怠于履行監管職能，致使國家或社會公共利益遭受損害的情形時，可以向行政執法機關發送《督促起訴書》，督促其積極行使訴權，通過訴訟程序使受到損害的國家或社會公共利益獲得及時救濟。

作為國家所有權的行使者和公共事務的管理者而享有的訴權，不同于一般民事主體享有的訴權，不能隨意處分。行政機關承擔的通過訴訟實現的公共管理職責，兼具權力和公法義務雙重屬性，必須履行，不可放棄，放棄職責即構成失職。[2]但如果缺乏有效監督，其法定義務的屬性則很可能被忽視。督促起訴可謂針對這一問題量身設計的監督方案。通過督促行政機關依法提起民事訴訟，能夠有效保護國家和社會公共利益，特別是在防止國有資產流失方面作用顯著。

三、支持起訴

支持起訴是指人民檢察院對損害國家利益和社會公共利益的行為支持相關單位或個人向人民法院起訴并參與訴訟過程，支持原告的訴訟請求，以保障原告的合法權益能最終得到法院確認的訴訟活動。檢察機關支持起訴通常應當具備三個基本條件：一是損害國家利益和社會公共利益的行為。二是受害方不知道如何起訴，無力起訴，或因力量單薄難以有效進行訴訟。三是受害方自愿接受檢方支持，檢察機關的支持起訴不違背起訴人的意愿。在支持起訴程序中，檢察機關可根據案件進行調查取證，與原告或其訴訟代理人協商舉證、質證、和答辯，并可派員出席法庭，宣讀《支持起訴意見書》，支持原告的訴訟活動。作為行政執法檢察監督方式的支持起訴包括兩種情形。一是針對損害國家和社會公共利益的行為支持具有監管職能的行政機關提起民事訴訟。二是在行政機關不作為或違法執法損害國家和社會公共利益時，支持具有原告資格但力量薄弱的相關主體提起行政訴訟，從而通過支持當事人起訴行政機關，達到監督行政機關依法執法的目的。檢察機關支持起訴對保護當事人訴權、補強訴訟力量具有重要意義。特別是在行政訴訟受理難、行政公益訴訟缺位的背景下，對于監督行政執法機關依法行政，保護行政相對人合法權益作用明顯。隨著立案登記制度的施行和行政公益訴訟的展開試點，支持起訴的適用空間將會有所收縮。

四、提起行政公益訴訟

行政公益訴訟是指在行政主體違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織無直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，由檢察機關向人民法院提起行政訴訟，以維護國家和社會公共利益的訴訟制度。在行政公益訴訟中，檢察機關以公益訴訟人的身份啟動行政訴訟，提請法院判令被告行政主體撤銷或者部分撤銷違法行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等。行政公益訴訟具有謙抑性的特征，在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其在一定期限內糾正違法行政行為或者依法履行職責，經過訴前程序沒有取得監督效果，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關方可向人民法院提起公益訴訟。

與其他訴訟主體相比，檢察機關擁有專業法律監督隊伍和法定的調查權，且不牽涉地方和部門利益，能夠較好地發揮其自身優勢，代表國家參與訴訟。行政公益訴訟必須堅持以公益為核心，避免不當介入到普通行政訴訟領域。同時，作為行政執法監督和行政訴訟領域的一項新生制度，2015年7月最高人民檢察院出臺的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》將行政公益訴訟的適用范圍進一步限定為在檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件類型，試點方案限定的案件類型有利于突出重點，聚焦核心，通過穩步試點，建立科學有效的行政公益訴訟制度。

五、追究刑事責任

對人民檢察院在行政執法檢察監督過程中發現的行政機關工作人員涉嫌瀆職、貪污受賄等刑事犯罪的，及時交由偵查部門立案偵查，通過提起公訴和法庭審判，依法追究其刑事責任。具體程序方面，《廣東省檢察院關于完善民事行政檢察與職務犯罪偵查部門協作機制的意見》第3條第1款明確規定：“調查發現審判、執行人員或者其他國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權犯罪，需要移送本院職務犯罪偵查部門立案偵查的，應當逐件登記并提出處理意見，經分管檢察長批準后，將證據材料與調查情況移送本院職務犯罪偵查部門，由職務犯罪偵查部門決定自行調查或者將案件指定下級人民檢察院辦理。”

在追究相關人員刑事責任的同時，檢察機關仍可以就完善制度，加強管理，改進工作等方面向所在行政單位發出檢察建議。因此，在正確適用行政執法檢察監督方式上，檢察機關內部的行政檢察部門和刑事檢察之間的相互協調和配合非常重要。

六、移交黨紀政紀部門處理

黨紀政紀規定與憲法、法律價值取向一致，違反黨紀政紀的人員在行政執法過程中也很容易出現偏差。山東省檢察機關行政執法檢察監督工作中，明確要求對于違反黨紀政紀責任的，應及時移交紀檢監察機關處理。移交案件時制作書面的《案件移送函》，說明應追究黨紀政紀責任的具體人員、事由和依據。紀檢監察機關收到《案件移送函》后，及時展開調查處理，并將調查處理結果函告檢察機關。

七、提出口頭糾正意見

對于行政違法行為顯著輕微，且執法機關對于檢察機關的檢察監督認可度和接受度較高的情形，可通過提出口頭糾正意見的方式予以監督。甘肅省人民檢察院《民行工作情況反映》，2015年第1期中提及，甘肅省玉門市檢察機關在2014年集中開展的行政執法檢察監督活動中，針對該市食品藥品監督管理局、農牧局、工商管理局、國土資源局等行政單位執法過程中存在的不守法、不規范問題提出口頭糾正意見32條，均得到被監督單位重視和采納，監督效果良好。

口頭糾正具有簡單易行的特點，在行政執法機關自覺配合的情況下，也能起到一定的監督效果。但口頭糾正意見不如書面的《檢察建議書》正式和規范，無法留底備查，能夠引起的行政執法機關的重視程度通常也低一些。

八、責令撤銷不當行政行為

對經審查確屬明顯不當的行政執法行為，責令作出該行為的行政主體予以撤銷。例如，甘肅省玉門市檢察機關審查后發現該市農牧局作出的兩起行政處罰決定明顯不當，損害了被處罰對象的合法權益，遂責令農牧局撤銷該明顯不當的行政處罰決定并依法重新作出處罰。責令撤銷不當行政行為這一檢察監督方式出發點是好的，但已然超出了檢察機關檢察監督職權的范圍，難謂妥當。

九、派駐檢察監督

對于行政執法不規范和違法執法行為易發的重點領域，借鑒刑事執行檢察監督中派駐檢察的做法，下沉檢力，有針對性地設立派駐檢察室，開展常態化的行政執法檢察監督。最高人民檢察院《民事行政檢察工作情況》第467期提到，針對鄉鎮基層行政執法單位規范執法、依法行政的意識和水平不高的現狀，云南省檢察機關在全省范圍內設立了140多個駐鄉鎮檢察室和1000多個民行檢察聯系點，對于監督鄉鎮基層行政執法單位規范執法效果明顯。又如，在生態行政違法行為檢察監督方面，福建省檢察機關在生態環境重點行政部門建立巡回檢察室，積極介入環境污染調查和處置，有效防止了行政執法部門不作為或者怠于追究相關主體環境污染責任等行為的發生。

注釋：

[1]參見王立：《檢察建議約談制度研究》，載《人民檢察》2010年第19期。

[2]參見杜睿哲、趙瀟：《行政執法檢察監督：理念、路徑與規范》，載《國家行政學院學報》2014年第2期。