《極地航行準(zhǔn)則》

摘 要 氣候變暖帶來冰雪消融。在實(shí)踐中，其他國(guó)家經(jīng)過北極航道，一般要遵循加拿大和俄羅斯的國(guó)內(nèi)法，甚至接受其強(qiáng)制引航和破冰服務(wù)。但如今，具有法律約束力的《極地航行準(zhǔn)則》通過，俄加主張航道為“內(nèi)水”及依據(jù)其國(guó)內(nèi)法強(qiáng)制管控北極航道的做法將越來越難以得到國(guó)際社會(huì)的普遍支持。可以說，《準(zhǔn)則》在某種程度上擴(kuò)大了北極航道國(guó)際海峽性質(zhì)的接受度。

關(guān)鍵詞 《極地航行準(zhǔn)則》 北極航道 法律地位

作者簡(jiǎn)介：張星河，天津市西青區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科書記員。

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.003

北極不是任何一個(gè)國(guó)家的北極，是全球的北極。北極航道盡管受制于幾個(gè)主要北極國(guó)家的管轄，但其法律地位不是在成為國(guó)際海峽的路上，就是已具備國(guó)際海峽的標(biāo)準(zhǔn)。北極航道的治理不單單是某一區(qū)域某一方面的治理，而是跨區(qū)域甚至是全球性，涉及到環(huán)境保護(hù)、航行安全、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、軍事、政治等多領(lǐng)域的綜合性、整體性治理。任何一個(gè)國(guó)家單憑一己之力管理和控制北極航道的做法既不符合北極事務(wù)全球性的特質(zhì)，也與全球氣候變化所產(chǎn)生的影響不相匹配。在此背景下，全球?qū)用鎸ｉT性、具有強(qiáng)制約束力的《極地航行準(zhǔn)則》應(yīng)運(yùn)而生。在某種程度上，這可以被視為現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)對(duì)北極航道法律地位達(dá)成的初步共識(shí)，這一共識(shí)推動(dòng)著北極航道在不遠(yuǎn)的未來完全成為國(guó)際海峽的愿景成真。

一、《極地航行準(zhǔn)則》的制定過程

《極地航行準(zhǔn)則》的出臺(tái)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。早在20世紀(jì)80年代，有關(guān)在極地水域建造和設(shè)計(jì)船舶的國(guó)內(nèi)規(guī)則就開始相繼出現(xiàn)。國(guó)內(nèi)規(guī)則的紛亂復(fù)雜導(dǎo)致國(guó)家、企業(yè)、船級(jí)社協(xié)會(huì)和保險(xiǎn)公司之間的混亂。于是，90年代開始，國(guó)際層面統(tǒng)一的極地規(guī)則發(fā)展起來，但直到2002年，IMO才通過了不具有強(qiáng)制約束力的《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》（以下簡(jiǎn)稱《北極指南》）。

《北極指南》旨在補(bǔ)充《海上人命安全國(guó)際公約》（SOLAS）現(xiàn)有的規(guī)范要求，以應(yīng)對(duì)北極冰覆蓋水域的氣候變化，提出了海洋安全和防治污染的額外要求。由于《北極指南》僅適用于北極地區(qū)而非南極地區(qū)，2009年又制定了同樣不具有約束力的《極地水域船舶航行指南》（以下簡(jiǎn)稱《極地指南》）。《極地指南》的宗旨與《北極指南》相同，不同的是《極地指南》是對(duì)《海上人命安全國(guó)際公約》與《防止船舶污染國(guó)際公約》（MARPOL）二者的補(bǔ)充規(guī)定，且可適用于南極地區(qū)。

鑒于兩個(gè)航行指南都不具有法律約束力，國(guó)際社會(huì)對(duì)具有普遍約束力的統(tǒng)一極地航行規(guī)則的需求仍然存在。2010年，受到來自丹麥、挪威、美國(guó)和英國(guó)的倡議，IMO啟動(dòng)了由其分委員會(huì)制定具有強(qiáng)制力的極地準(zhǔn)則的議事項(xiàng)目。在此，需要提及的是，北極理事會(huì)支持這項(xiàng)提議，加拿大和俄羅斯也表示積極參與準(zhǔn)則的制定。

2014年11月，海上安全委員會(huì)（MSC）在其第94屆會(huì)議上，審議并通過了《準(zhǔn)則》和SOLAS補(bǔ)充規(guī)定；環(huán)境保護(hù)條款和MARPOL補(bǔ)充規(guī)定則由海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（MEPC）在其2015年5月舉行的第68屆會(huì)議上獲得通過。至此，IMO完全通過了《極地航行準(zhǔn)則》及其相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定。作為SOLAS和MARPOL兩份公約的一部分，這份準(zhǔn)則將具有強(qiáng)制約束力，于2017年1月1日生效。這份準(zhǔn)則具有里程碑式意義，標(biāo)志著在極其艱苦的極地水域環(huán)境下IMO保護(hù)船舶和人命進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。

二、《極地航行準(zhǔn)則》的基本內(nèi)容

作為SOLAS和MARPOL兩個(gè)公約的補(bǔ)充規(guī)定，《極地航行準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）總結(jié)了目前極地水域存在的危險(xiǎn)因素，提供了船舶安全航行和極地環(huán)境保護(hù)的規(guī)范制度。《準(zhǔn)則》包含規(guī)范性和非規(guī)范性兩部分，各部分又分別包括航行安全措施和防止船舶污染措施。 航行安全方面，船舶在極地水域航行須持有極地船舶證書。證書的取得要滿足《準(zhǔn)則》規(guī)定的船舶建造、設(shè)計(jì)、裝備、操作、搜救等一系列要求。但破冰船助航制度是作為《準(zhǔn)則》非規(guī)范性要求的一部分而存在。

防止污染方面，《準(zhǔn)則》絕對(duì)禁止石油污染，但在一定程度上有限制地允許污水和垃圾污染。相比于加拿大的“零排放”標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)定要寬松一些。

《準(zhǔn)則》與其他國(guó)際法的關(guān)系方面，SOLAS第十四章明確規(guī)定“將不影響國(guó)家依據(jù)其他國(guó)際法項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)”。

三、《極地航行準(zhǔn)則》下北極航道法律地位的性質(zhì)

《準(zhǔn)則》問世后，必須考慮以下幾個(gè)問題：《準(zhǔn)則》將對(duì)現(xiàn)有北極航道法律制度安排產(chǎn)生怎樣的影響？對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中第234條將有何意義？對(duì)加俄北極航道國(guó)內(nèi)法規(guī)則及其主張航道非國(guó)際海峽性的立場(chǎng)有何變化？

（一）對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條的影響

正如上所述，SOLAS明確了《準(zhǔn)則》的通過不影響國(guó)家在其他國(guó)際法項(xiàng)下承擔(dān)的義務(wù)和享受的權(quán)利，這似乎意味著北極航道的法律性質(zhì)與航道的具體管控可以分離開來獨(dú)立進(jìn)行，也表示加俄依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條制定的國(guó)內(nèi)法和主張的權(quán)利不會(huì)受到影響。但是，《準(zhǔn)則》在整體上會(huì)提高主張和依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，比如，第234條中沿岸國(guó)制定的規(guī)則必須“依據(jù)最可靠的科學(xué)證據(jù)”這一條件，在《準(zhǔn)則》細(xì)化了船舶認(rèn)證、設(shè)計(jì)、建造、裝備、操作及環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)定后，沿岸國(guó)所依據(jù)的“科學(xué)證據(jù)”必須有確實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和充分有理的分析作為支撐。 鑒于IMO在全球的巨大影響力，《準(zhǔn)則》的通過使得沿岸國(guó)依據(jù)第234條單方做出規(guī)定還需要獲得更多國(guó)家的支持。

然而，《準(zhǔn)則》對(duì)第234條產(chǎn)生的意義不可過分夸大。原因還在于第234條是聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上眾多國(guó)家間相互妥協(xié)的產(chǎn)物，其用詞和理解存在多種解釋。如對(duì)“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)”和“適當(dāng)顧及航行”的不同理解就會(huì)導(dǎo)致沿岸國(guó)及其他國(guó)家在“冰封區(qū)域”享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的不同，而《準(zhǔn)則》還無法達(dá)到界定這些模糊詞語的程度。

（二）對(duì)加俄國(guó)內(nèi)法的影響

在積極參與《準(zhǔn)則》的制定過程中，加拿大和俄羅斯兩國(guó)都不約而同地在一定程度上做出協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)法與《準(zhǔn)則》關(guān)系的努力。俄羅斯對(duì)其在北方海航道的管轄范圍作了較為清晰的界定，消除了管轄可能擴(kuò)展到公海的爭(zhēng)議，還將原來的強(qiáng)制破冰助航制度更改為與《準(zhǔn)則》較為一致的許可證制度；加拿大逐步推進(jìn)關(guān)于船舶結(jié)構(gòu)、密封性、穩(wěn)定性的規(guī)定與《準(zhǔn)則》相一致；加拿大和俄羅斯都建立了各自的船舶冰級(jí)體系，對(duì)不同冰級(jí)的船舶規(guī)定了航行的限制時(shí)間等。

盡管如此，出于兩國(guó)對(duì)北極航道的權(quán)利主張和實(shí)際管控，加拿大和俄羅斯仍有相當(dāng)比例的國(guó)內(nèi)法規(guī)則超越了《準(zhǔn)則》和現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則，并且這種不協(xié)調(diào)還將在未來一段時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)期存在。最明顯的例子是俄羅斯對(duì)北方海航道實(shí)行的許可證制度中，許可證的頒發(fā)來自沿岸國(guó)和港口國(guó)，根據(jù)國(guó)際法和俄羅斯國(guó)內(nèi)法，所有進(jìn)入北方海航道的船舶都須申請(qǐng)并獲得俄羅斯當(dāng)局的允許才可通行。而《準(zhǔn)則》中的極地船舶許可證則由船旗國(guó)管轄，船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)根據(jù)《準(zhǔn)則》規(guī)定的要求來頒發(fā)證書。這種事前的許可制度在《準(zhǔn)則》之外額外地加重了通行北方海航道船舶的負(fù)擔(dān)，明顯與《準(zhǔn)則》有沖突。

（三）推動(dòng)北極航道多邊治理和單邊治理的共生化發(fā)展

北極氣候變化從“冰封”到“冰融”的趨勢(shì)，推動(dòng)著北極事務(wù)尤其是北極航道治理從“邊緣”到“重要關(guān)切”，也促使這一區(qū)域由曾經(jīng)的“冷戰(zhàn)前沿”成為如今的“對(duì)話平臺(tái)”。隨著《準(zhǔn)則》的誕生，IMO基本完成了由軟法引導(dǎo)到軟法引導(dǎo)和硬法規(guī)制并存的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了北極航道區(qū)域的全球及多邊治理局勢(shì)，淡化了北極航道法律地位內(nèi)水觀與國(guó)際海峽觀的爭(zhēng)執(zhí)，加速了采取多邊行動(dòng)達(dá)成共識(shí)以有效解決爭(zhēng)端的進(jìn)程。

與此同時(shí)，以俄羅斯和加拿大等主要北極國(guó)家引導(dǎo)的北極航道單邊治理也共存共生。此種單邊治理某種程度上不僅是多邊行動(dòng)的借鑒來源，也是其重要補(bǔ)充。比如，《準(zhǔn)則》關(guān)于船舶的排污標(biāo)準(zhǔn)低于加拿大與俄羅斯的單邊環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但正在向其更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)靠近。《準(zhǔn)則》有關(guān)破冰引航制度的規(guī)定是非強(qiáng)制性的，加拿大和俄羅斯在不超越國(guó)際法范圍內(nèi)，以其國(guó)內(nèi)法做出的破冰和引航制度是對(duì)國(guó)際層面北極水域船舶航行規(guī)則的補(bǔ)充。

（四）一定程度上提高了北極航道國(guó)際海峽性質(zhì)的國(guó)際普遍接受性

共生的含義不僅在于合作，還在于競(jìng)爭(zhēng)。北極航道上多邊治理和單邊治理競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)較為明顯，《準(zhǔn)則》的強(qiáng)勢(shì)介入對(duì)于北極航道國(guó)際海峽性質(zhì)的國(guó)際普遍接受具有重要的意義。同時(shí)，為了加強(qiáng)合作趨勢(shì)，北極沿岸國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)第234條的使用采取一種更加開明和合作的態(tài)度，增強(qiáng)與IMO的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，共同推進(jìn)北極航運(yùn)更高標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。在此過程中，作為正在由區(qū)域治理向全球治理平臺(tái)演化的北極理事會(huì)，將以其科學(xué)評(píng)估、軟法引導(dǎo)和硬法規(guī)制三位一體的治理手段，為北極航道事務(wù)推進(jìn)添磚加瓦，積極應(yīng)對(duì)北極氣候變化所產(chǎn)生的各種挑戰(zhàn)。

北極航道成為國(guó)際海峽為俄羅斯和加拿大之外國(guó)家?guī)淼氖滓暮妥畲蟮母＠褪呛叫欣妫憷暮Ｑ蠛叫袑楦鲊?guó)帶來更多的權(quán)利，同時(shí)產(chǎn)生相應(yīng)的義務(wù)。中國(guó)在北極地區(qū)不享有任何主權(quán)權(quán)利，但隨著北極航道國(guó)際地位的發(fā)展以及中國(guó)由地區(qū)性大國(guó)走向世界性大國(guó)，中國(guó)將會(huì)成為受益最大的國(guó)家之一。因此，加強(qiáng)中國(guó)的北極研究，積極參與到北極事務(wù)當(dāng)中，是十分迫在眉睫的。

注釋：

International Code for Ships Operating in Polar Waters （Polar Code），MEPC 68/21/Add.1，2015.

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