高校“去行政化”背景下的我國普通高校內部法人治理結構改革研究

摘 要 高校“去行政化”經歷了從重視到擱置再到重視的過程，法人治理結構作為一種制度安排和機制設置，可以作為高校“去行政化”的一種路徑選擇。我國普通高校與政府的關系問題是高校法人治理結構的關鍵，普通高校內部行政權力與學術權力失衡，缺少利益相關者的參與。我國普通高校需要建立自己的章程，明確政府與高校的關系，規范行政權力和學術權力的職責，逐漸取消實際存在的行政級別，建立理事會作為最高決策機構，納入利益相關者參與高校治理，提高教學和科研活力，培養和發展創新型人才。

關鍵詞 去行政化 法人治理結構 學術權力 理事會

作者簡介：李月鵬，中國海洋大學法政學院碩士研究生，研究方向：行政學理論與方法。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.098

“政校分開，管辦分離”是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中明確提出的學校制度建設的重要指標。高校“行政化”的問題由來已久，是由歷史因素、體制因素、文化因素等綜合導致的結果，指的是高校參照行政機關的模式運作管理，導致的管理層級多、部門冗雜、行政人員所占比例大，影響了學術的發展。高校的“行政化”保障了高校近些年高效率擴展，但卻阻礙了學術和學生的發展，近些年高校“行政化”所引發的矛盾越來越突出，已經到了不得不“去行政化”的地步。

一、普通高校內部法人治理結構的內涵

《教育規劃綱要》還明確提出“完善中國特色大學制度，完善治理結構”，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。 法人治理結構是一種制度安排和機制設置，原本應用于企業，是為保障企業的正常運行所具有的一整套組織管理體系。高校的法人治理結構分為外部法人治理結構和內部法人治理結構，內部法人治理結構是核心。高校內部法人治理結構的含義是：“在一定的產權制度基礎上，為實現高等學校的治理目標，在高校內部決策者、管理者和教師、學生等利益相關者之間就高等學校內部治理的組織結構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排” 。當前法人內部治理結構的主要模式有五種，分別是以美國為代表的董事會領導下的校長負責制（體現校外利益集團）、以德國為代表的權力機構領導下的校長負責制（體現校內各方意志）、以日本為代表的政府任命的校長負責制、我國臺灣地區的混合式大學治理結構、我國黨委領導下的校長負責制。本文主要側重于我國普通高校的內部法人治理結構分析，當前高校的內部治理帶有明顯的“行政化”色彩，人事制度混亂，行政權力與學術權力失衡，我們必須要認識到問題所在，全面深化高校法人內部治理結構改革，釋放高校活力，為進一步培養創新型人才鋪路搭橋。

二、我國普通高校內部法人治理結構存在的問題分析

（一）政府干預過多，高校缺少自主辦學權

政府作為高校的舉辦者，具有審核高校章程、任命高校校長、提供辦學經費等權力，政府作為高校的管理者，掌握著高校日常運作的許多管理重任。我國政府對普通高等學校的管理職能，不應在學校內部的運作過程和環節上，更不應在學校內部的日常事務上，而應在學校系統內外部的宏觀關系上，在高等教育事業的方向和質量標準上。當前高校行政化的主要原因就是高校沿襲政府的行政體制、行政文化，在高校中追逐行政權力，忽視學術發展。

（二）沿襲“科層制”治理結構，“官本位”思想嚴重

“科層制”是馬克斯·韋伯提出的管理思想，是一種政府部門常用的組織結構。在我國普通高校中，行政級別的科層體系與職位設置與政府行政部門如出一轍，由于高校的大規模擴招及高效運轉需要，需要“科層制”治理結構發揮作用。但“科層制”的存在許多弊端，下屬被動執行、缺少自主權，抑制積極性；而且，教職工為了追逐更高的行政級別和行政權力，會忽視學術發展。此外，我國的兩千多年的封建專制統治和儒家“入世”思想，加上計劃經濟的影響，導致“官本位”思想濃厚，追逐行政級別和行政權力，意味獲得財、權、資源的使用和分配權，并可以提高自身的職位和社會地位。高校內部行政化傾向從根本上歸結于政府對高校的體制化管理，高校“去行政化”需要外部治理結構的配合，需要樹立正確的行政文化觀念。

（三）行政權力與學術權力失衡

學術權力與行政權力并不矛盾，高校的高效運轉需要行政權力的權威性和強制性，行政權力本應是為學術服務，但卻在現實中妨礙了學術自由。另外，高校中存在行政崗位與學術崗位“雙肩挑”的人，由于教育資源掌握在行政權力手中，所以難免會產生利用手中的行政權力為自己的學術權力謀利的行為，其他學者可能會顧及雙重身份者的另一個身份，而迎合權威或者領導的選擇。雖然有些高校的學術委員會運行中相對獨立于行政權力，內部也不會因為成員行政級別而存在“一言堂”等行為，但這樣的學術委員會在高校的發展中所起到的作用微乎其微，除學術問題外，其他重大問題和決定并不會由學術委員會去討論和建議。

（四）利益相關者未能有效參與高校內部治理

弗里曼（Freeman）的《戰略管理：利益相關者方法》將利益相關者定義為“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”，利益相關者理論認為組織中管理者的責任和作用就是要保證所有利益相關者利益的最大化。在普通高校內部治理中，黨委和行政部門對重大事項有著決策權和管理權，學術機構對高校管理和發展基本沒有決策權和管理權，高校的治理并非“一言堂”，需要其他利益相關主體參與和影響。 李福華教授將高校的利益相關者分成了四類：“包括核心利益相關者、重要利益相關者、間接利益相關者、邊緣利益相關者”在實際的高校治理中，教職工代表大會和學生代表大會無權參與高校治理，個人對高校的監督和建議權也只是屬于志愿、半志愿行為。

三、普通高校內部法人治理結構改革的可行性建議

普通高校內部法人治理結構改革需要克服“官本位”思想，權力運行扁平化，將權力下放到院系等基層組織，使其擁有自主權，明確行政權力和學術權力的職責范圍，確立學術權力的核心地位，逐漸取消行政級別和事業單位編制，成立理事會，將利益相關者納入高校治理。

（一）保障章程實施效果

制定大學章程是法人治理結構建設的關鍵環節，教育部2012年頒布實施了《高等學校章程制定暫行辦法》，按照教育部的統一部署，2014 年底全國所有的公辦高校必須完成大學章程的制定工作。根據對教育部政策法規司高校章程建設的統計，共有113所高校制定了自己的章程，且章程都對高校性質、治理方式、行政權力和學術權力職責做了規范，然而大學章程畢竟屬于舶來品，在實際的操作中陷入了種種困境：如一些高校章程難產、雷同、對某些權利歸屬和權力界限劃分不明。高校章程應該明確界定政府與高校的關系，減少政府的行政干預，規范行政權力與學術權力，在效率的前提下保障學術自由和自治。

（二）明確“教授治學”理念

“教授治校”是西方國家高校作為學者共同體的治校理念，因為我國高校的特有性質以及現代大學的高度復雜性和大學功能的高度社會化，更符合我國普通高校的“校長治校，教授治學”理念。“校長治校”的核心是行政，校長作為行政管理體系的領導，具有計劃、領導、戰略投資、后勤服務等任務，需要協調行政部門間的合作，保障高校教學和科研的快速發展。“教授治學”的核心是學術，是發揮教授作為大學辦學的主體作用，在專業設置、人才引進、學科發展上擁有自主決策權。落實“教授治學”，要發揮高校的學術委員會的作用，要成立教授會，發揮民主的作用，使內行人做內行事，讓真正了解高校學術的人去發展學術，讓教師們真正參與到高校治理中，為高效的發展出謀劃策。

（三）取消行政級別，規范行政管理模式

行政級別是高校“行政化”的重要原因，取消實際存在的行政級別，實現教育公平。取消院系行政領導級別，即打破層層審批的行政權力系統，為行政權力與學術權力的平衡做鋪墊。各高校在研究各自實際后，應該逐漸取消實際存在的行政級別，將高校建設成為真正做學術、做科研的象牙塔。而取消行政級別后，外部環境、內部制度建設當然也要配套完善。

我國普通高校權力運行一般都是權力自上而下的科層制模式，學院、研究所（研究中心）、系等基層組織機構只是根據上級領導的決定被動執行，缺少自主權。與之相對應，高校的學術活動都集中在基層組織機構中，因此，高校行政權力需要下放，由基層組織機構負責基本學術事務，學校負責監督轉變管理方式，賦予基層院系更大自主權。除權力下放外，還需更正觀念，變行政命令為服務。

（四）設立理事會，保障利益相關者有效參與高校治理

設立理事會作為學校重要事務的咨詢、協商、審議和監督機構，吸納各利益相關者共同參與，如黨政人員（上級主管部門和市級領導）、企業家代表、校內外教師專家代表、學生代表。高校的行政權力是為學術權力服務的，該理念在理事會中就應該有所體現，在試點高校的理事會建設中，可以考慮將校內有行政職務的人員不納入理事會，保障權力運行不受行政化干擾。校內外學者要不低于理事會總人數的1/2，做到“內行領導內行”，理事會中要吸納企業和民眾代表的參與，但理事會不能淪為高校籌集資金的機構。理事會中要有學生代表，學生作為高校內部最大的利益相關者，需要參與高校治理，發揮建議、監督等作用。

四、結語

普通高校法人治理結構改革首先需要建立符合自身辦學特色的大學章程，章程要明確政府與高校的關系，規范行政權力和學術權力的職責范圍，明確大學的核心是學術，行政權力是學術權力的服務機關。其次，高校法人治理結構改革需要取消高校實際存在的行政級別，克服“官僚化”的組織文化影響。再次，高校法人治理結構改革需要設立理事會作為大學的決策機構，理事會成員的組成需要考慮學術權力的主體地位，保障各利益相關者能夠參與到高校治理中去。普通高校法人治理結構改革勢必將更好的服務于教學和科研，為釋放高校的活力和培養創新型人才提供保障。

注釋：

孫林、尹冠生、王婷.淺議去行政化與高校管理之辯證關系.中國高校師資研究.2014（3）.34-39.

呂繼臣.中國普通高等學校法人制度研究.北京師范大學出版社.2011.175.

參考文獻：

[1]張力、金家新.普通大學法人主體地位與治理結構完善研究.華中科技大學出版社.2016.