包容性發展下結構性減稅與個人所得稅制的完善

付雅+付紅梅

[摘 要]結構性減稅是當前我國實施積極財政政策和穩健的貨幣政策的重要一環，是稅收公平原則的具體化，在鼓勵投資、擴大消費、調整經濟結構方面發揮了重要作用。通過分析我國現行稅制的結構性問題，指出后金融危機時代在繼續降低總體稅負水平的前提下，在包容性增長理念的指導下，堅持結構性減稅與稅制優化相結合，結構性減稅與配套改革相結合，并提出進一步推進結構性減稅的稅制優化思路，以促進我國經濟結構調整和稅制結構調整。

[關鍵詞] 結構性減稅；稅制；包容性增長

前言

2016杭州G20峰會主題：構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟。峰會倡導的“包容和穩健增長”主題與我國全面建成小康社會目標，以及協調、共享發展理念不謀而合?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）貫穿包容性發展的主線。稅法基本原則是稅收法定、稅收公平、稅收效率、實質課稅四大原則。包容性發展為結構性減稅政策的推進提供了方向，包容性增長涉及的最根本的問題是公平問題，是稅收公平原則的具體化。結構性減稅政策應該在減稅的前提下，更多的關注公平、關注民生，促進經濟增長的包容，推動社會的和諧進步。

全面實施營改增是今年政府工作的重頭戲，是積極財政政策的關鍵性舉措，也是結構性改革和財稅體制改革的重大舉措。此次營改增全面實施，涉及建筑、房地產、金融、生活服務四個行業，有利于拉動經濟，促進經濟轉型升級，促進產業分工優化；有利于完善稅制，全面推行營改增后，實現了增值稅對貨物和服務的全覆蓋，貫通服務業內部和二、三產業之間抵扣鏈條，從制度上消除重復征稅，對完善我國財稅體制有長遠意義。但我國目前結構性減稅還存在問題，稅制有待優化，稅負需要減輕。

一、我國現行稅制存在的結構性問題

《綱要》指出稅制改革目標是： “建立現代稅收制度”、“全面落實稅收法定原則”和“逐步提高直接稅比重”。指出現代稅收制度是“稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效”。稅制改革原則：優化稅制結構、穩定宏觀稅負、推進依法治稅。稅制改革內容：深化國稅、地稅征管體制改革；完善消費稅制度；實施資源稅從價計征改革，逐步擴大征稅范圍；清理規范相關行政事業性收費和政府性基金；開征環境保護稅；完善地方稅體系，推進房地產稅立法；完善關稅制度；完善稅收征管方式，提高稅收征管效能；推行電子發票；加快推進非稅收入管理改革，建立科學規范、依法有據、公開透明的非稅收入管理制度。筆者認為，我國稅制存在以下三個方面結構性問題，需要加以完善。

（一）稅制自身的結構性問題

稅制結構的基礎是稅收，當前運用最普遍的稅收分類方法是以課稅對象的性質進行分類，相應搭建起流轉稅、所得稅、財產稅的稅制結構。我國1993年啟動的稅種改革，目標之一的構建以流轉稅和所得稅并重的“雙主體”稅制，充分發揮流轉稅籌集收入和所得稅調節分配的優勢，共同促進經濟與社會的全面、協調、可持續發展。然而，到目前為止，我國所得稅和流轉稅的比重65.1%和25.4%，流轉稅獨大的現象并未得到實質性改變。因此，我國現行稅制仍不是真正意義上的“雙主體”結構，稅收功能體系完備的優勢未發揮。我國稅制結構存在問題，貨物與勞務稅與所得稅、間接稅與直接稅之間比例不協調。間接稅所占比例過高，例如2013年，貨物與勞務稅占62%，所得稅占26%，兩者比重2.4：1；間接稅占比62%，直接稅占比34%，兩者比重1.8：1。然而，國外經驗表明，間接稅與直接稅比值以1.2：1為宜，否則會拉大貧富差距。

（二）納稅主體的結構性問題

納稅主體的結構性問題是稅負在不同收入水平的社會成員之間、不同規模的企業之間分攤所體現的結構性，強調量能課稅基礎上的差別負稅。量能課稅要求根據納稅人實際承受能力合理分攤稅負；差別負稅與收入和消費同向變動。但是我國現行稅制與上述原則相偏離，存在稅收負擔主體“倒掛”現象。如前所述，間接稅的高速增長會加劇居民收入分配差距。就貨物與勞務稅而言，低收入者繳納的貨物與勞務稅占其收入比重高于高收入者。我國現行稅制存在調節環節單一、征管水平有限等問題，導致調節部分失靈，稅收杠桿往往對收入分配起到一種逆向調節作用。同時，我國居民稅負和小微企業稅負重。此外，個人所得稅分類計征模式和無差別的寬免扣除制度，無法真實反映納稅人的納稅能力，又因稅率檔次多，最高邊際率高，征管難度大燈問題，面對高收入者的收入來源多元化時變得力不從心，結果是稅源流失嚴重，高收入者稅負輕，中低收入者稅負重的結構性倒掛，個人所得稅與調節收入分配的要求相差甚遠。

（三）地方稅收體系的結構性問題

地方稅體系不完善，缺乏主體稅種。我國現行地方主體稅種是財產稅和資源稅，比重很低，現行的房產稅極不健全。除此之外，地方財政困難還與我國現行財政體制有關。我國地方政府本級稅收不能滿足本級支出需要，地方政府履行職能和執行中央決策積極性不高，甚至會產生道德風險。中央對地方轉移支付資金配套和其他條件繁多，致使地方更熱衷于通過各種非稅方式籌集收入，形成“土地財政”、“資源財政”等。

二、結構性減稅內涵分析

關于結構性減稅的內涵，目前學界有如下觀點。有學者認為，結構性減稅是納稅人實質稅負水平的下降和政府稅收收入的減少；還有學者指出，結構性減稅既區別于全面大規模的減稅，也不同于一般的有增有減的稅負調整，而是更注重和強調有選擇性地減稅，是為達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平。另有學者認為，結構性減稅不排斥結構性增稅，在總體上應保持稅收收入的增長而非下調；還有學者指出，基于財政平衡的考量，主張我國的結構性減稅應采取穩定稅收收入占GDP比重，同時控制稅收增速的政策取向?；谖覈斍按嬖诖罅糠嵌愂帐杖氲默F實，有必要從更廣義的角度來看待結構性減稅，即其范圍不僅包括了一般意義上的政府稅收收入，還應包括政府以費、基金等形式征收的全部政府性收入。

《綱要》采取寬口徑的稅收負擔之意，其范圍不僅包括了一般意義上的政府稅收收入，還應該包括政府以費、基金等形式征收的全部政府性收入。我國結構性減稅的內涵可以從以下方面進行理解。第一，結構性減稅不是單純地減少稅收，而是要針對不同的稅種采取減稅、調稅以及增稅的措施，是對政府稅收收入結構的優化。

第二，結構性減稅是政府稅收收入占GDP份額的相對減少。結構性減稅是國家稅收收入減少或其占GDP比重相對下降，而不是以前稅制改革所堅持的在維持稅收收入或稅收收入占GDP比重總體不變的條件下，不同稅種收入的此增彼減。其次，結構性減稅是稅收收入增量的相對減少，而非稅收收入絕對數字的減少。有學者建議，總體上，在清費立稅的基礎上，考慮到我國人均收入仍處于中等低收入國家階段，宏觀的稅收負擔水平應保持在25%左右為宜。

第三，結構性減稅要減的不僅僅是政府稅收收入占GDP 的比重，而是政府全部收入占GDP 的比重；結構性減稅要調整的不僅是政府稅收收入的結構，也包括政府全部各項收入的結構。因此，結構性減稅的稅制改革，考慮到稅外收費，全部政府收入（稅費改革后主要體現為稅收收入）占GDP的比重應該有所降低，并總體穩定在一個合理的區間，并不意味著稅收收入占GDP的比重逐年遞減。同時在經濟發展的不同階段稅收政策允許做出相應的調整，出現“增稅”或“減稅”。結構性減稅的目標有二：一是要減稅，促進投資、消費、出口的增長；二是要有減有增，以“調結構”，通過優化稅制結構來調整經濟結構。

三、個人所得稅優化建議

今后結構性減稅政策的推進更應注重發揮稅收政策調節收入分配的作用，這符合習近平主席所提出的包容性增長的理念。基于包容性發展的結構性減稅政策應定位為：由促進經濟增長轉變為促進民生；由注重經濟增長速度轉變為注重環保；由注重規則公平轉為注重起點和結果公平。堅持結構性減稅與稅制優化相結合，規則平等與實質平等相結合，結構性減稅對解決我國稅制問題具有天然優勢，將減稅操作與稅制改革的方向相對接，形成各種稅收工具和稅收要素科學分布、協調配合、功能完善的稅收制度。

我國1994年新稅制改革的目標是構建流轉稅和所得稅并重的“雙主體”稅制結構。但由于受當時經濟發展水平所限，企業獲利能力不高，實際執行的結果仍然流轉稅獨大的“單主體”的稅制。2008年起我國企業所得稅改革雖然總體上降低了稅負水平，但由于經濟發展水平比1994年有了很大的提高，因而稅收收入的結構上，流轉稅所占比例在逐步降低，所得稅目前在我國稅收收入的比重已經接近30%。可以預見，稅收制度和政策不變的情況下，所得稅在稅收收入中的比重也會進一步提升，真正與流轉稅“并駕齊驅”，所得稅籌集財政收入、促進經濟社會發展和調節收入分配等作用也將得到進一步凸顯。

改革個人所得稅，降低工薪階層稅負。我國目前分類征收的個人所得稅，最主要的收入來源于廣大工薪階層，是名副其實的“工薪稅”，現行個人所得稅距所得稅調節收入分配的要求差距甚遠，個人所得稅的逆向調節更加突出。這是因為，由于受到涉稅信息嚴重不對稱的征管鉗制，具有高度負稅能力的財產性、資本性與隱性收入卻控管乏力，真正的高收入者所納個人所得稅的比重要遠遠地低于其收入在居民收入中所占比重，其公平分配收效甚微。因此，要降低工薪階層的稅收負擔，首先應將個人所得稅定位于“富人稅”，防止它們給中、低收入階層帶來沉重稅收負擔，發揮個人所得稅調節收入分配的功能，而非取得財政收入的功能。具體而言，應進行如下改革：一是盡快進行“分類與綜合相結合”的個人所得稅改革，簡化稅率級次，進一步降低低收入者稅收負擔比例，緩解對個人收入分配調節的扭曲，切實做到量能課稅的實質公平，維系經濟內在穩定機制。二是采取有差別的寬免扣除制度，綜合考慮城鎮居民基本消費支出水平、最低工資、低保水平、通貨膨脹水平等指標，采用“指數化”政策，每年或者每兩三年做一次調整，并逐漸轉變為以家庭為單位計征，以進一步提升該稅的公平性，強化稅收職能結構。三是加強對高收入者的征管，尤其是加強對財產性、經營性、隱性收入的管理，增強個人所得稅的調節功能。

此外，結構性減稅需要稅費改革予以配套推進?？茖W合理的稅制，需要嚴格的稅收征管才能得以貫徹實施，因此，結構性減稅需要嚴格對納稅人的納稅監管，強化重點稅源監管，各部門通力合作，保障結構性減稅的有效發揮。

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（編輯/李舶）