關于完善檢察機關提起民事公益訴訟制度的建議

摘 要 以檢察機關作為原告的民事公益訴訟，必須與之匹配一套既符合目前社會經濟文化發展水平和檢察院屬性又現實可行的程序制度。從某種意義上看，這一問題變得空前棘手。本文試從程序性制度構建入手，就民事公益訴訟的訴前程序和訴訟監督程序提出完善建議，以期對司法實踐提供一些幫助。

關鍵詞 民事訴訟法 公益訴訟 庭前程序 訴訟監督

基金項目：本文系廣西研究生教育創新計劃項目研究成果，項目編號YCSW2016020，主持人李富賽，參與人沈鶴立。

作者簡介：沈鶴立，廣西師范大學法學院碩士研究生，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.013

檢察機關作為原告的民事公益訴訟，在適用民事普通程序的同時，應根據一定的特殊性，對庭前程序進行特別規定，以保證此類訴訟的順利開展。

一、訴前審查程序

訴前審查程序指的是作為民事公益訴訟主體的檢察機關，在獲得各種民事公益違法案件以后，對獲得的各種案件進行一定的審查，以此來確定這些案件是否完全符合法定起訴條件，并且最終作出是否提起民事公益訴訟的決定的程序。之所以在民事公益訴訟中設定訴前審查程序，是因為作為國家權力機關，檢察機關具有檢察權，其提起民事公益訴訟具有一定的特殊性，是一種國家權力對社會生活的強制干預，也在一定上限制了民事訴訟中的當事人的自由意志。因此，檢察機關在啟動訴訟程序的時候，必然也要根據其特殊性進行程序設定，要建立科學的訴前審查程序，要以程序構建原則為指導，對檢察機關提起民事公益訴訟條件作出嚴格限定，用科學有效的程序來規范檢察機關的訴訟介入條件。訴前審查程序主要起到對案件進行分流和過濾的功能，使檢察機關把主要精力放到對國家利益和社會公共利益侵害嚴重的案件上，這既能夠更好地發揮檢察機關的職能和作用，又可以節約大量的司法資源。

對于民事公益訴訟案件來說，其對公共利益的侵害往往不太明顯，檢察機關作為民事公益訴訟的主體之一，其提起民事公益訴訟之前，需要對其通過調查取證獲得的相關證據和線索進行一定的審查，確保獲得的證據和線索符合訴訟需求。不僅僅是檢察機關通過調查取證獲得的線索，利益受侵害人提供的救濟申請和線索，以及來自社會人事的舉報的線索，都需要進行審查。具體來看，訴前審查主要包含如下的內容：

（一）審查是否屬于檢察機關的受案范圍

這是最基本的審查內容。檢察機關提起民事公益訴訟雖然獲得了一定的發展，但是其訴訟范圍還是受到很大的制約和限制，因此，訴前審查最基本的任務就是確認是否屬于檢察機關的受案范圍。一般來說，檢察機關在民事公益訴訟中只會對造成國家利益和公共利益侵害的案件進行受理，并且要具有極大的侵害性和影響力，一般的案件，檢察機關是不受理的。因此，檢察機關通過訴前審查，可以很好地進行篩選，對符合要求的案件進行受理，并且開始準備證據，通過調查取證補充和完善證據，為提起民事公益訴訟做好準備。

（二）審查是否有明確的被告

一般的民事訴訟，都具有比較明確的被告，提起訴訟根本不會考慮有沒有被告的問題。但是，檢察機關提起民事訴訟則比較復雜，具有一定的特殊性，受到這類案件實施侵害行為的主體具有一定的隱蔽性和復雜性的影響，有時候，檢察機關需要進行一定的調查才能夠確定明確的被告。因此，通過訴前審查，確定是否有明確的被告，也是訴前審查的重要內容。只有明確了被告，檢察機關才能夠根據相關的法律規定和程序，提起民事公益訴訟。如果確實無法確定實際的被告，不能明確實際的責任承擔者，檢察機關就不會受理，也不會提起民事公益訴訟。

二、訴前督促程序

所謂訴前督促程序，是指檢察機關對屬于民事公益訴訟范圍內的案件進行前置審查，對屬于法定事由情形的，監督相關主體先行履行職責或提起訴訟的訴訟活動江。通過訴前督促程序，可以起到很好的限制作用，對檢察機關提起民事公益訴訟做出一定的制約，避免濫訴情況的出現。具體來看，訴前督促程序主要包含如下的內容：

（一）是否有其他起訴主體

對十民事公益訴訟，其主體具有多樣性，因此，檢察機關通過訴前督促程序，可以確定是不是還有其他的起訴主體，如果有，也需要對其他的起訴主體進行一定的審查，確定其是否符合相關的訴訟法律的規定。如果確定其他起訴主體存在，并且符合相關的法律規定，這些起訴主體不管是利益受到侵害的當事人，還是愿意提起民事公司訴訟的社會團體，或者是相關的國家行政機關，檢察機關都可以對其進行督促，引導起訴主體自行啟動訴訟程序，進行法律救濟。

（二）是否用完其他救濟方式

我們都知道：“根據司法最終裁決原則，法律手段是保護社會公共利益的最后防線。司法最終介入公共利益之前，應當以盡可能窮盡其他公益救濟手段為依據，即原則上應當以其他行政手段處理，作為民事公益訴訟程序啟動的依據，而把司法力量作為維護社會公益的最后防線。”所以為了更好地節約司法資源，選擇最佳的解救手段和維權途徑，檢察機關應該通過訴前督促程序，對是否還具有其他的救濟途徑和方式進行確認，如果確認有其他的救濟方式，檢察機關可以督促其采取其他的救濟方式維護合法權益。比如，如果可以采取行政手段實現法律救濟的目的，則可以通過相關的行政部門得到救濟，實現對自身的利益保障。

當然，訴前督促程序也不是隨意而為的，想要發揮出好的作用，需要對其進行方式和期限方面的設計。一般來說，檢察機關的訴前督促主要通過檢察建議來實現。依據訴前督促程序，檢察機關對其他的起訴主體送達檢察建議，督促他們在法律規定的時間內采取相應的措施保障自身利益。如果遇到其他起訴主體不愿意提起訴訟的情況，在超過起訴日期以后，則由檢察機關提起民事公益訴訟，代其維護合法權益，為公共利益提供法律救濟。如果是國家行政機關作為起訴主體，并沒有在法定時間內提起訴訟，檢察機關也會在此后提起民事公益訴訟，但是如果因為行政機關不起訴而造成嚴重后果的，檢察機關具有一定的建議權，可以建議相關部門采取一定的措施進行懲處。

訴前督促程序應該設定一定的期限，結合司法實踐，筆者認為要想更好地保障公共利益，體現出法律救濟的高效能，訴前督促程序不應該太長，筆者覺得將其設定為兩個月比較合理，這樣既為其他主體提供了充足的起訴準備時間，也不會因為起訴主體不起訴而耽誤太多時間。

三、建立訴訟制度監督

由檢察機關進行的公益訴訟，無論是以支持起訴的方式、督促起訴的方式、還是以原告的形式進行公益訴訟。檢察機關參與公益訴訟的行為，檢察機關進入公益訴訟的程序、過程都應當由相關部門進行監督。

（一）人大監督

人大監督是憲法賦予各級人大及其常委會的一項重要權力，接受人大監督是各級檢察機關必須遵守的憲法原則。

檢察機關提起公益訴訟制度，在實施公益訴訟過程中應及時向人大進行匯報訴訟進程，及時溝通，聽取人大代表對檢察機關實施公益訴訟制度的批評、意見和建議。建立監督專員制度，定期向專員匯報，重大、敏感案件及時匯報、備案，認真聽取專員意見和建議等，將人大代表監督專員對檢察機關提起公益訴訟的監督工作制度化、常態化。在提起公益訴訟過程中，定期向人大報告工作，及時向人大主要領導匯報。認真執行人大決議決定，對于人大、人大常委會提出的公益訴訟的意見、建議，要認真聽取、切實落實。建立聯絡人大代表、政協委員提前介入制度，對于社會影響大、輿論壓力大的公益訴訟案子，邀請人大代表、政協委員提前介入了解案件，及時幫助檢察機關與其他單位的協調，及時調取證據，減輕輿論壓力。

（二）人民群眾監督

群眾監督，是覆蓋面最廣、透明度最高、社會效果最好的一種監督方式。公眾對檢察機關提起公益訴訟的監督，主要表現在人民群眾提出的舉報、控告、申訴，應當立案的要及時立案，不能立案的要說明理由，向人民群眾做好釋法說理的工作；立案起訴的，檢察機關要及時公開公益訴訟案件信息，讓人民群眾了解案件的進程。人民群眾對檢察機關的監督也可以直接向各級國家機關、行政領導寫信或面訪，反映意見、建議和要求。

檢察機關提起公益訴訟時，因為公益訴訟涉及不特定多數人的利益，受到群眾的關注度較高，對于公益訴訟的開展，可以多向普通群眾和媒體敞開胸懷，多接受新聞媒體輿論監督，通過新聞媒體加大檢察工作透明度。保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。檢察機關案件管理部門、民行部門要定期通報本部門辦理公益訴訟案件的工作情況，真正使人民群眾知曉明了有關監督內容，方便其發表監督意見和建議。案件流程結束后，可以公開案件信息時，積極組織人民群眾了解相關調查取證工作，咨詢鑒定人、證人工作，使他們切實體會到檢察機關進入公益訴訟程序后的辦案流程和工作中存在的困難，增強對檢察機關進行公益訴訟工作的理解和肯定。

（三）內設機構監督

人大監督和人民群眾監督在對公益案件監督時可能存在案件信息掌握的不及時，導致不能及時監督，可以同時采取檢察機關內設機構監督，進行內部監督。

明確監督部門，結合檢察機關各部門的工作性質和工作特點，公益訴訟的提起主要由民行部門進行，對于民行部門提起公益訴訟整個過程的監督主要集中在訴訟程序、不起訴、撤案處理等環節，這些環節實質上是檢察機關對案件事實的認定、程序的遵守、法律的適用的過程。對于整個監督過程，案件管理部門能夠第一時間掌握，因此確定案件管理部門對民行部門提起公益訴訟的訴訟程序、不起訴、撤案處理等環節進行監督。嚴格監督辦案全過程，對不起訴案件、撤案處理案件，應跟蹤監督，以提高辦案質量。應同步監督辦案每個環節，發現問題及時糾正，真正做到從源頭防治，使辦案的每一個環節做到了如之掌。由案件管理部門對終結的公益訴訟案件，進行回頭調查走訪，認真聽取發案單位、當事人和發案地區的人民群眾的意見和建議，監督辦案人員辦案過程是否公正，有無違法、違紀行為，是否存在濫用職權、徇私枉法、權錢交易做法。

筆者認為，以檢察機關作為原告的民事公益訴訟活動中，應給予檢察機關訴訟監督權，這既是其本身職責所在，也可以更好地監督民事公益訴訟案件的審理，確保審理的公正性和裁判的法律性。畢竟，檢察機關并不是直接利益的涉及者，其本身就具有完全的公正性，加之其出發點是為了維護公共利益，體現司法的權威與公正，所以，個別人對檢察機關訴訟監督權的擔憂毫無必要。事實上，訴訟過程與結果的公正與否，主要取決于法院的審判能否客觀、公正，取決于法院自身的中立裁判和超然態度。所以問題不在于檢察機關能否在公益訴訟中實施訴訟監督，而是對這種監督權如何進行科學合理的規范與必要限制。

參考文獻：

[1]肖建國.民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國為中心的比較法考察.中國法學.2007（5）.

[2]鞏富文、楊輝.我國檢察機關提起公益訴訟制度研究.人民檢察.2015（5）.