住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度研究

摘 要 近年來(lái)，我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)到期事件頻有發(fā)生，而2016年浙江溫州大批住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件更引起關(guān)注?？紤]到居住權(quán)作為基本人權(quán)的重要地位，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度的完善顯得尤為重要。盡管我國(guó)多部法律對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)的期限制度都作了一些規(guī)定，但在有關(guān)使用權(quán)續(xù)期以及地上建筑物處理等制度設(shè)計(jì)上仍存在較大不足，需參考國(guó)外立法，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情做進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 住宅建設(shè)用地 使用權(quán) 續(xù)期 建筑物 處置

作者簡(jiǎn)介：蔡凱宇，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2014級(jí)本科生。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.023

自20 世紀(jì)80 年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)施改革，由單一的無(wú)償劃撥向土地有償使用制度改變。而根據(jù)國(guó)務(wù)院于1990年發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條，居住用地使用權(quán)出讓最高年限七十年。

由于《暫行條例》僅規(guī)定了出讓的最高年限，深圳、青島等地自2000年起就開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)到期事件，而2016年溫州大批住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件更引發(fā)關(guān)注。對(duì)于公民住宅權(quán)利的維護(hù)是社會(huì)主義國(guó)家中應(yīng)盡的職責(zé)，而住宅對(duì)中國(guó)人更有著特殊意義，故在各類建設(shè)用地使用權(quán)到期事件中，妥善解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)成為完善我國(guó)土地使用權(quán)續(xù)期制度中的重點(diǎn)與關(guān)鍵所在。

一、土地使用權(quán)期限制度相關(guān)規(guī)定

盡管我國(guó)多部法律對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)期限問(wèn)題分別從續(xù)期及地上物處理兩大方面作了規(guī)定，但結(jié)合對(duì)相關(guān)法律及到期事件的研究，可以看出有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)到期后的續(xù)期費(fèi)用、繳納方式、續(xù)期次數(shù)及地上物處理等依舊缺少明確規(guī)定或在法理上缺乏可行性。

（一）《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》

根據(jù)《暫行條例》第四十、四十一條，土地使用權(quán)期限屆滿，使用權(quán)人若需要繼續(xù)使用土地，可以申請(qǐng)續(xù)期，重新簽訂土地出讓合同、支付出讓金并辦理登記；否則，使用權(quán)人到期便喪失土地使用權(quán)，需要交還土地使用證并到有關(guān)部門辦理注銷登記，地上建筑物的所有權(quán)無(wú)償歸屬國(guó)家。

即《暫行條例》雖明確了使用權(quán)人請(qǐng)求續(xù)期的權(quán)利，但卻并未就續(xù)期申請(qǐng)的程序和時(shí)間做出規(guī)定；而有關(guān)地上建筑物的所有權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)移給國(guó)家的規(guī)定，不但是對(duì)所有權(quán)基本法理的背離，也是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。

（二）《城市房地產(chǎn)管理法》

較之于《暫行條例》，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條明確了土地使用權(quán)人提出續(xù)期申請(qǐng)的時(shí)間，即“至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期”，但該條款卻又同時(shí)以“社會(huì)公共利益”作為是否批準(zhǔn)延期的依據(jù)，而鑒于“社會(huì)公共利益”內(nèi)涵和外延的模糊性，該規(guī)定無(wú)疑使公民的續(xù)期權(quán)利處于不確定狀態(tài)。

而對(duì)于土地使用權(quán)期滿后的建筑物歸屬這一問(wèn)題，《城市房地產(chǎn)管理法》則采取回避態(tài)度。

（三）《物權(quán)法》

根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十九條，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。而地上物的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

《物權(quán)法》對(duì)期滿的住宅建設(shè)用地使用權(quán)采取“自動(dòng)續(xù)期”，減輕了住戶辦理續(xù)期手續(xù)的負(fù)擔(dān)，但續(xù)期是否有償、費(fèi)用繳納方式、地上物歸屬等問(wèn)題仍未得到明確。

而對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)歸屬，盡管《物權(quán)法》基于意思自治原理，賦予當(dāng)事人以選擇權(quán)，但實(shí)質(zhì)上該條款的效果卻有待商榷。土地出讓合同往往為格式合同，限制當(dāng)事人的選擇余地，而在國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)權(quán)的情況下，使用者為獲得建設(shè)用地使用權(quán)便不得不遵從格式條款，這就使合同中的約定條款往往僅具有宣誓意義，不能真正發(fā)揮保障公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的作用。

通過(guò)對(duì)以上建設(shè)用地使用權(quán)期限制度相關(guān)法律的研究，可以看到，一方面隨著土地使用制度改革的深化，相關(guān)法律規(guī)定的科學(xué)性在不斷增強(qiáng)；但同時(shí)，由于我國(guó)的特殊國(guó)情，導(dǎo)致期限屆滿后，在建設(shè)用地使用權(quán)期限制度的兩大問(wèn)題，即使用權(quán)續(xù)期以及地上建筑物歸屬上，都仍存在不足。

二、對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度的完善建議

（一）完善土地出讓年限的規(guī)定

1.最高年限規(guī)定：

《暫行條例》規(guī)定，住宅土地使用權(quán)出讓的最高年限為70年，但目前建筑物使用壽命已超過(guò)了70年，即地權(quán)使用年限不足以支撐建筑物物理壽命。在這樣的情況下，若土地使用權(quán)人拒絕續(xù)期，大量建筑物將遭閑置棄用。因此，必須在對(duì)建筑物物理壽命進(jìn)行評(píng)估后合理確定土地出讓年限。

2.出讓年限起始問(wèn)題：

根據(jù)現(xiàn)行法律，土地出讓年限按合同約定的交付土地之日起算。但實(shí)踐中，開(kāi)發(fā)商在取得土地使用權(quán)后往往還需進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間開(kāi)發(fā)工作，即業(yè)主實(shí)際獲得的土地使用權(quán)期限要少于其支付的相應(yīng)價(jià)款，因此，我們應(yīng)通過(guò)確定適當(dāng)比例與依據(jù)，使土地出讓費(fèi)用能在開(kāi)發(fā)商與業(yè)主之間合理分?jǐn)偂?/p>

（二）明確有償續(xù)期的觀點(diǎn)

盡管《物權(quán)法》規(guī)定了“自動(dòng)續(xù)期”，但卻未對(duì)續(xù)期的有償與否做出說(shuō)明，但結(jié)合我國(guó)土地公有制性質(zhì)，并結(jié)合維護(hù)公平的需要，我們應(yīng)當(dāng)明確有償續(xù)期的觀點(diǎn)。

首先，土地公有制和土地有償使用是我國(guó)土地出讓制度的基石，如果在期限屆滿后允許土地使用權(quán)人無(wú)償自動(dòng)續(xù)期，就使得土地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上成為私人所有權(quán)，這不但不符合使用權(quán)的法理，而且與我國(guó)的土地公有制性質(zhì)嚴(yán)重背離。

其次，由于《暫行條例》僅規(guī)定了使用權(quán)出讓的最高年限，各地可在該年限內(nèi)自主確定出讓時(shí)間，這就使得開(kāi)發(fā)商在取得不同年限使用權(quán)的土地時(shí)所支付的價(jià)金存在差異，而又由于房?jī)r(jià)等于建筑物價(jià)值與土地使用價(jià)值之和，故業(yè)主支付的價(jià)款必然存在較大差異。如果允許土地?zé)o償續(xù)期，這對(duì)已支付較長(zhǎng)年限土地出讓金的業(yè)主是一種極大的不公平。

（三）完善續(xù)期收費(fèi)的配套規(guī)定

在確定土地有償續(xù)期的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，是保障土地期限問(wèn)題的關(guān)鍵之一。

1.續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

合理的續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)展使用權(quán)的前提，續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定必須兼顧住宅建設(shè)用地使用權(quán)所具有的保障公民居住權(quán)利益以及國(guó)家土地所有權(quán)人利益這兩點(diǎn)。綜合考慮各地實(shí)踐，按照續(xù)期時(shí)20%-40%的基準(zhǔn)地價(jià)繳納續(xù)期費(fèi)用或較為合適，而《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第三條，“在國(guó)家規(guī)定的最長(zhǎng)土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%并按約定年期修正”也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

2.續(xù)費(fèi)方式：

對(duì)于續(xù)費(fèi)方式，大致存在一次續(xù)期以及分次續(xù)期兩種。盡管按基準(zhǔn)地價(jià)一定比例繳納續(xù)期費(fèi)用已大大降低了續(xù)期成本，但一次性繳納對(duì)普通業(yè)主仍是較大負(fù)擔(dān)。同時(shí)，一次繳納的方式也易使政府提前透支土地收益，不利于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，建議改變單一的續(xù)期方式，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)將續(xù)期方式選擇權(quán)賦予土地使用者。

（四）明確“公共利益”認(rèn)定機(jī)制

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，政府可以“公共利益需要”為由拒絕續(xù)期，但無(wú)論是《城市房地產(chǎn)管理法》，還是《物權(quán)法》都未對(duì)“公共利益”作出明確界定，因此，我們有必要從判定標(biāo)準(zhǔn)上通過(guò)列舉+兜底條款的方式對(duì)公共利益作出明確界定，同時(shí)通過(guò)公示程序、聽(tīng)證程序等方式從認(rèn)定程序上保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

（五）完善地上建筑物處理機(jī)制

當(dāng)建設(shè)用地使用期限屆滿，土地使用權(quán)人未提出續(xù)期申請(qǐng)，或雖提出續(xù)期申請(qǐng)，但基于“公共利益需要”而未獲批準(zhǔn)時(shí)，必須對(duì)地上建筑物的歸屬等問(wèn)題作出明確。盡管我國(guó)的特殊土地制度決定了我們不能照搬國(guó)外有關(guān)制度，但通過(guò)適當(dāng)?shù)慕梃b卻仍有助完善我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的地上物處理問(wèn)題。

1.國(guó)外有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)借鑒：

（1）德國(guó)。在土地續(xù)期以及建筑物歸屬問(wèn)題上，德國(guó)奉行房地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)獨(dú)立于土地所有權(quán)，但被地上權(quán)吸附的“一元主義”，因此，期限屆滿，根據(jù)土地所有權(quán)的回歸權(quán)能收回土地使用權(quán)，此時(shí)作為土地使用權(quán)組成部分建筑物，必然也歸所有權(quán)人所有。但較之我國(guó)《暫行條例》，德國(guó)民法對(duì)土地使用權(quán)人的保護(hù)更加深入，一方面，德國(guó)《地上權(quán)條例》允許地上權(quán)人享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)；另一方面，允許土地所有權(quán)人通過(guò)延期請(qǐng)求權(quán)阻滯補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的行使，以實(shí)現(xiàn)建筑物的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）日本。區(qū)別于德國(guó)的“一元主義”，日本堅(jiān)持建筑物與土地使用權(quán)、土地所有權(quán)相互獨(dú)立的“二元主義”。根據(jù)日本《借地法》與《民法》有關(guān)規(guī)定，地上權(quán)人和土地所有人均有權(quán)提出續(xù)期請(qǐng)求，續(xù)期期間、費(fèi)用由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定。但在地上工作物仍在使用期限內(nèi)時(shí)，若土地所有人未行使續(xù)期請(qǐng)求權(quán)，則應(yīng)當(dāng)對(duì)地上建筑物承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)；相應(yīng)地，若地上權(quán)人拒絕所有權(quán)人的續(xù)期申請(qǐng)，則喪失得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而在地上權(quán)人提出的續(xù)期申請(qǐng)被所有權(quán)人拒絕的情況下，地上權(quán)人可以請(qǐng)求土地所有權(quán)人按照時(shí)價(jià)購(gòu)買其土地上的工作物和竹木，也可取回其地上建筑物，但應(yīng)恢復(fù)土地原狀。而為了保護(hù)地上建筑物的價(jià)值，所有權(quán)人享有時(shí)價(jià)購(gòu)買請(qǐng)求權(quán)，即地上權(quán)期限屆滿時(shí)，土地所有人可以提出以時(shí)價(jià)購(gòu)買地上建筑物和竹木，在所有人行使時(shí)價(jià)購(gòu)買請(qǐng)求權(quán)時(shí)，地上權(quán)人沒(méi)有正當(dāng)理由不得拒絕。

2.對(duì)于我國(guó)地上建筑物處理模式的構(gòu)想：

參照德日有關(guān)地上物處理的規(guī)定，并結(jié)合我國(guó)土地公有制的基礎(chǔ)，或可進(jìn)行如下制度設(shè)計(jì)。

（1） 建筑物買取請(qǐng)求權(quán)。建筑物的買取請(qǐng)求權(quán)，是指建設(shè)用地使用權(quán)人未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未獲得批準(zhǔn)時(shí)，由有請(qǐng)求土地所有權(quán)人按照地上物的時(shí)價(jià)予以收買的權(quán)利。由于我國(guó)建筑物具有獨(dú)立的所有權(quán)，土地使用期限屆滿，國(guó)家可以基于土地所有權(quán)收回土地使用權(quán)，卻不能無(wú)償獲得房產(chǎn)，而必需予以補(bǔ)償。而對(duì)于補(bǔ)償價(jià)款數(shù)額，則應(yīng)當(dāng)按照時(shí)價(jià)確定。

（2） 延期請(qǐng)求權(quán)?？紤]到我國(guó)堅(jiān)持城市土地國(guó)有的性質(zhì)，同時(shí)避免建設(shè)用地使用權(quán)人濫用建筑物收買請(qǐng)求權(quán)損害國(guó)家利益，因此，必須賦予土地所有者以優(yōu)先于建筑物買取請(qǐng)求權(quán)的延期請(qǐng)求權(quán)，即在土地所有權(quán)人行使補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)時(shí)，土地所有人在地上物可存續(xù)的合理期限內(nèi)，要求延長(zhǎng)原土地使用權(quán)的期限，以阻止對(duì)地上物的補(bǔ)償，若使用權(quán)人拒絕延期，則喪失請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，同時(shí)土地所有權(quán)人可要求建筑物所有權(quán)人對(duì)建筑物做取回處理。這既避免了土地所有人陷入無(wú)力補(bǔ)償?shù)木骄?，又可以維護(hù)土地使用人對(duì)建筑物的持續(xù)利用，有利于最終實(shí)現(xiàn)雙方權(quán)利的平衡維護(hù)。

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