住宅建設用地使用權期限制度研究

摘 要 近年來，我國建設用地使用權到期事件頻有發生，而2016年浙江溫州大批住宅建設用地使用權到期事件更引起關注。考慮到居住權作為基本人權的重要地位，對住宅建設用地使用權期限制度的完善顯得尤為重要。盡管我國多部法律對于建設用地使用權的期限制度都作了一些規定，但在有關使用權續期以及地上建筑物處理等制度設計上仍存在較大不足，需參考國外立法，并結合我國國情做進一步完善。

關鍵詞 住宅建設用地 使用權 續期 建筑物 處置

作者簡介：蔡凱宇，中南財經政法大學法學院法學專業2014級本科生。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.023

自20 世紀80 年代開始，我國開始對國有土地使用權實施改革，由單一的無償劃撥向土地有償使用制度改變。而根據國務院于1990年發布的《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條，居住用地使用權出讓最高年限七十年。

由于《暫行條例》僅規定了出讓的最高年限，深圳、青島等地自2000年起就開始陸續出現建設用地使用權到期事件，而2016年溫州大批住宅建設用地使用權到期事件更引發關注。對于公民住宅權利的維護是社會主義國家中應盡的職責，而住宅對中國人更有著特殊意義，故在各類建設用地使用權到期事件中，妥善解決住宅建設用地使用權問題，應當成為完善我國土地使用權續期制度中的重點與關鍵所在。

一、土地使用權期限制度相關規定

盡管我國多部法律對建設用地使用權期限問題分別從續期及地上物處理兩大方面作了規定，但結合對相關法律及到期事件的研究，可以看出有關建設用地使用權到期后的續期費用、繳納方式、續期次數及地上物處理等依舊缺少明確規定或在法理上缺乏可行性。

（一）《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》

根據《暫行條例》第四十、四十一條，土地使用權期限屆滿，使用權人若需要繼續使用土地，可以申請續期，重新簽訂土地出讓合同、支付出讓金并辦理登記；否則，使用權人到期便喪失土地使用權，需要交還土地使用證并到有關部門辦理注銷登記，地上建筑物的所有權無償歸屬國家。

即《暫行條例》雖明確了使用權人請求續期的權利，但卻并未就續期申請的程序和時間做出規定；而有關地上建筑物的所有權無償轉移給國家的規定，不但是對所有權基本法理的背離，也是對公民私有財產權的侵害。

（二）《城市房地產管理法》

較之于《暫行條例》，《城市房地產管理法》第二十二條明確了土地使用權人提出續期申請的時間，即“至遲于屆滿前一年申請續期”，但該條款卻又同時以“社會公共利益”作為是否批準延期的依據，而鑒于“社會公共利益”內涵和外延的模糊性，該規定無疑使公民的續期權利處于不確定狀態。

而對于土地使用權期滿后的建筑物歸屬這一問題，《城市房地產管理法》則采取回避態度。

（三）《物權法》

根據《物權法》第一百四十九條，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。而地上物的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

《物權法》對期滿的住宅建設用地使用權采取“自動續期”，減輕了住戶辦理續期手續的負擔，但續期是否有償、費用繳納方式、地上物歸屬等問題仍未得到明確。

而對建設用地使用權歸屬，盡管《物權法》基于意思自治原理，賦予當事人以選擇權，但實質上該條款的效果卻有待商榷。土地出讓合同往往為格式合同，限制當事人的選擇余地，而在國家壟斷土地一級市場供應權的情況下，使用者為獲得建設用地使用權便不得不遵從格式條款，這就使合同中的約定條款往往僅具有宣誓意義，不能真正發揮保障公民合法財產權益的作用。

通過對以上建設用地使用權期限制度相關法律的研究，可以看到，一方面隨著土地使用制度改革的深化，相關法律規定的科學性在不斷增強；但同時，由于我國的特殊國情，導致期限屆滿后，在建設用地使用權期限制度的兩大問題，即使用權續期以及地上建筑物歸屬上，都仍存在不足。

二、對住宅建設用地使用權期限制度的完善建議

（一）完善土地出讓年限的規定

1.最高年限規定：

《暫行條例》規定，住宅土地使用權出讓的最高年限為70年，但目前建筑物使用壽命已超過了70年，即地權使用年限不足以支撐建筑物物理壽命。在這樣的情況下，若土地使用權人拒絕續期，大量建筑物將遭閑置棄用。因此，必須在對建筑物物理壽命進行評估后合理確定土地出讓年限。

2.出讓年限起始問題：

根據現行法律，土地出讓年限按合同約定的交付土地之日起算。但實踐中，開發商在取得土地使用權后往往還需進行較長時間開發工作，即業主實際獲得的土地使用權期限要少于其支付的相應價款，因此，我們應通過確定適當比例與依據，使土地出讓費用能在開發商與業主之間合理分攤。

（二）明確有償續期的觀點

盡管《物權法》規定了“自動續期”，但卻未對續期的有償與否做出說明，但結合我國土地公有制性質，并結合維護公平的需要，我們應當明確有償續期的觀點。

首先，土地公有制和土地有償使用是我國土地出讓制度的基石，如果在期限屆滿后允許土地使用權人無償自動續期，就使得土地使用權實質上成為私人所有權，這不但不符合使用權的法理，而且與我國的土地公有制性質嚴重背離。

其次，由于《暫行條例》僅規定了使用權出讓的最高年限，各地可在該年限內自主確定出讓時間，這就使得開發商在取得不同年限使用權的土地時所支付的價金存在差異，而又由于房價等于建筑物價值與土地使用價值之和，故業主支付的價款必然存在較大差異。如果允許土地無償續期，這對已支付較長年限土地出讓金的業主是一種極大的不公平。

（三）完善續期收費的配套規定

在確定土地有償續期的基礎上，進一步明確收費標準的有關規定，是保障土地期限問題的關鍵之一。

1.續費標準：

合理的續費標準是建設用地使用權人續展使用權的前提，續費標準的確定必須兼顧住宅建設用地使用權所具有的保障公民居住權利益以及國家土地所有權人利益這兩點。綜合考慮各地實踐，按照續期時20%-40%的基準地價繳納續期費用或較為合適，而《深圳市到期房地產續期若干規定》第三條，“在國家規定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內約定年期的，補交地價數額為相應用途公告基準地價的35%并按約定年期修正”也驗證了這一點。

2.續費方式：

對于續費方式，大致存在一次續期以及分次續期兩種。盡管按基準地價一定比例繳納續期費用已大大降低了續期成本，但一次性繳納對普通業主仍是較大負擔。同時，一次繳納的方式也易使政府提前透支土地收益，不利于城市的長遠發展。因此，建議改變單一的續期方式，通過合理的制度設計將續期方式選擇權賦予土地使用者。

（四）明確“公共利益”認定機制

根據《城市房地產管理法》，政府可以“公共利益需要”為由拒絕續期，但無論是《城市房地產管理法》，還是《物權法》都未對“公共利益”作出明確界定，因此，我們有必要從判定標準上通過列舉+兜底條款的方式對公共利益作出明確界定，同時通過公示程序、聽證程序等方式從認定程序上保障土地使用權人的合法權益。

（五）完善地上建筑物處理機制

當建設用地使用期限屆滿，土地使用權人未提出續期申請，或雖提出續期申請，但基于“公共利益需要”而未獲批準時，必須對地上建筑物的歸屬等問題作出明確。盡管我國的特殊土地制度決定了我們不能照搬國外有關制度，但通過適當的借鑒卻仍有助完善我國建設用地使用權期限屆滿后的地上物處理問題。

1.國外有關立法經驗借鑒：

（1）德國。在土地續期以及建筑物歸屬問題上，德國奉行房地產權結構獨立于土地所有權，但被地上權吸附的“一元主義”，因此，期限屆滿，根據土地所有權的回歸權能收回土地使用權，此時作為土地使用權組成部分建筑物，必然也歸所有權人所有。但較之我國《暫行條例》，德國民法對土地使用權人的保護更加深入，一方面，德國《地上權條例》允許地上權人享有補償請求權；另一方面，允許土地所有權人通過延期請求權阻滯補償請求權的行使，以實現建筑物的經濟效益。

（2）日本。區別于德國的“一元主義”，日本堅持建筑物與土地使用權、土地所有權相互獨立的“二元主義”。根據日本《借地法》與《民法》有關規定，地上權人和土地所有人均有權提出續期請求，續期期間、費用由雙方當事人協商確定。但在地上工作物仍在使用期限內時，若土地所有人未行使續期請求權，則應當對地上建筑物承擔補償義務；相應地，若地上權人拒絕所有權人的續期申請，則喪失得到補償的權利。而在地上權人提出的續期申請被所有權人拒絕的情況下，地上權人可以請求土地所有權人按照時價購買其土地上的工作物和竹木，也可取回其地上建筑物，但應恢復土地原狀。而為了保護地上建筑物的價值，所有權人享有時價購買請求權，即地上權期限屆滿時，土地所有人可以提出以時價購買地上建筑物和竹木，在所有人行使時價購買請求權時，地上權人沒有正當理由不得拒絕。

2.對于我國地上建筑物處理模式的構想：

參照德日有關地上物處理的規定，并結合我國土地公有制的基礎，或可進行如下制度設計。

（1） 建筑物買取請求權。建筑物的買取請求權，是指建設用地使用權人未申請續期或申請續期未獲得批準時，由有請求土地所有權人按照地上物的時價予以收買的權利。由于我國建筑物具有獨立的所有權，土地使用期限屆滿，國家可以基于土地所有權收回土地使用權，卻不能無償獲得房產，而必需予以補償。而對于補償價款數額，則應當按照時價確定。

（2） 延期請求權。考慮到我國堅持城市土地國有的性質，同時避免建設用地使用權人濫用建筑物收買請求權損害國家利益，因此，必須賦予土地所有者以優先于建筑物買取請求權的延期請求權，即在土地所有權人行使補償請求權時，土地所有人在地上物可存續的合理期限內，要求延長原土地使用權的期限，以阻止對地上物的補償，若使用權人拒絕延期，則喪失請求補償的權利，同時土地所有權人可要求建筑物所有權人對建筑物做取回處理。這既避免了土地所有人陷入無力補償的窘境，又可以維護土地使用人對建筑物的持續利用，有利于最終實現雙方權利的平衡維護。

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