我國環境信息公開司法審查研究

摘 要 當下，我國在建設有為政府與綠色生態理念的指導下，環境信息公開已經成為政府工作的重要內容，也是社會公眾參與環境保護工作的重要途徑。環境信息公開的狀況直接關系到社會公眾環境知情權的實現，同時也是我國生態文明制度建設的重要組成部分。司法審查作為維護公民環境知情權的最后屏障，其理論與現實作用不容輕視。然而，司法審查的指導思想，訴訟的受案范圍及裁判方式等的不足，使得我國的環境信息公開司法審查現狀并不盡如人意，當前法院對政府公開的環境信息很難進行有效的司法審查，這與我國法治政府和維護公眾環境參與權的要求不相符。所以，進行環境信息公開司法審查制度的研究，就是為了更好地貫徹和落實生態文明制度建設要求及新《環境保護法》的相關規定。

關鍵詞 環境信息 公開 司法審查

作者簡介：羅奇，江西理工大學。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.047

一、環境信息公開司法審查概述

（一）環境信息

環境信息，即與環境有關的信息，但到目前為止還沒有一種國際社會普遍認可的界定。2001年10月31日生效的《奧胡斯公約》對“環境信息”、“公共當局”等基本概念進行定義，其次，就公眾在環境問題上參與度和從獲得環境信息公開的權利方面進行了概括性約定，其中關于“環境信息”的定義，是指與生態環境有關的涉及到人類自身發展與環境可持續發展的狀況有關的信息。目前在國內，主流的專家認為，環境信息是指有關環境保護和經濟社會發展的信息，它主要指已經或可能對生態環境造成重大影響的生產和活動的信息，還包括有關環境保護事務的信息。具體到我國而言，2008年施行的《環境信息公開辦法》中規定：我國的環境信息包括政府環境信息和企業環境信息兩種類型。其中，政府環境信息，是指環保行政部門在履行環境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業環境信息，是指企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息。

（二）環境信息公開

環境信息公開，也可以稱之為環境信息披露，其含義是將政府部門或其他組織將可能與環境保護關聯的各類型信息加以整理后，在一定的范圍內通過合適的方式公開，同時佐以獎懲機制，從而達到改善環境質量的目的。通過進行環境信息公開，作為整個環境保護鏈內的主要組成部分的政府部門、各類型污染企業以及社會公眾都能適時了解以及共享該行政區域內的環境信息現狀，發揮社會公眾參與環境保護的作用，減少環境污染行為、督促污染者控制排污，實現人類、經濟與環境相協調的生態文明發展觀。 環境信息公開制度即由法律、法規以及部門規章等形式規定的，確保社會公眾參與環境治理，獲得除涉及個人隱私、商業秘密和公共安全信息以外的環境信息的制度。

（三）司法審查

司法審查是一種國家權力對另一種國家權力的制約與監督，即司法權對國家行政權的制約與監督。其中，實體工作與程序公正是司法審查的基本原則，審查的范圍與效力直接由法律進行設定，其實質在于糾正政府的不法行政行為，使公民或組織的合法權益免受國家行政機關的侵害并維護其合法權益的行政行為。目前，就我國而言，司法審查制度主要是由《行政訴訟法》來規范和調整的，《行政訴訟法》調整著司法權與行政權、國家利益與個人利益之間的關系。司法審查制度的建立與發展就是為了正確處理行政權與司法權的關系，避免因權力的濫用而阻礙社會經濟的發展。由此看來，環境信息公開司法審查制度主要的訴訟主體是政府，而并不涉及企業的環境信息公開行為。

二、我國環境信息公開司法審查的不足

司法救濟是保障社會公眾環境信息知情權的重要救濟途徑，倘若未賦予社會公眾司法救濟權，則無論法律、法規規定的保障公眾環境信息權方面如何花團錦簇，最終完全有可能流于形式，因司法救濟具有的權威性以及強制性是才保障公眾環境信息知情權的最后保障。司法救濟賦予了公民的訴訟權利，從而構建由獨立的司法機關審查具體行政行為是否合憲、合法的訴訟機制。環境知情權作為知情權的一種，社會公眾有權就環境信息公開提起訴訟，并有權因其造成的損害獲得賠償。我國的行政訴訟體系經過長時間的構建，目前已經趨于完善，但因法律的滯后性，涉及到環境信息公開的相關司法審查理念、訴訟的受案范圍以及法院的裁判方式等方面仍存在不足的地方。

（一）司法審查理念的落后

2008年5月1日施行的《環境信息公開辦法》，是我國關于環境信息公開制度的第一部部門規章，也是促進社會公眾參與環境治理的一項重大舉措。但在《環境信息公開辦法》關于政府環境信息公開訴訟的具體規定中，立法者并沒有對社會公眾環境信息公開的權利救濟予以充分重視。 之所以會出現這種狀況，其癥結在于社會公眾對“司法謙抑性”和審查效果理解的不同，很多學者從行政權與司法權相互獨立的角度指出：由于法律授予了行政管理機關較強的專業性和時效性，行政管理機關有較大的自由裁量空間，這是法院作為司法機關所無法取代的。 所以，出于避免司法能動主義的考慮，很多學者認為行政機關的環境信息公開行為是否符合法律的規定，行政機關自己就能做出判斷，無需司法機關越權進行干涉。 另一方面，由于政府環境信息公開違法行為更多的表現為行政事實行為，而法律對于行政事實行為是否具有可訴性并沒有做出明確規定，因此法院的審查行為似乎就缺少了法律支撐。這種司法審查理念是非常不可取的，因為它和 “有權利必有救濟”不相對應。在審判實踐中，進行案件審理的審判者對于環境知情權的理解并不透徹。再者，法律的具體規定的模糊性和中國司法制度的保守性也注定了，很多環境信息公開案件并不能真正意義上用環境知情權來進行司法審判。

（二）受案范圍的立法阻隔

在環境信息公開行政訴訟中，什么樣的訴訟請求是應該受理，怎樣的訴訟請求是不應該受理，這是環境信息公開訴訟所要解決的關鍵問題，但我國當前的法律法規并沒有作出詳細的限定。就我國現有的法律法規而言，僅明確了對于行政機關所為的具體行政行為的司法救濟，對于并不當然引起法律關系的行政事實行為（如：行政機關行使環境保護職權和履行環境保護職責的行為，還包括與行使環境保護職權和履行環境保護職責相關的行為，如暴力的侵權行為等）法律并未做明確規定。

再者，我國的《環境信息公開辦法（試行）》第26條：公民、法人和其他組織認為環保部門不依法履行政府環境信息公開義務的，可以向上級環保部門舉報，收到舉報的環保部門應當督促下級環保部門依法履行政府環境信息公開義務。第二款：公民、法人和其他組織認為環保部門在政府環境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。可見，現行法律法規只是對依申請公開和依職權公開的環境信息涉及自己切身利益時，公民、法人或者其他組織才可向人民法院提起行政訴訟。對于與自己不存在直接利益關系的，法律規范未做具體規定。這便涉及到了我們所說的環境行政公益訴訟的問題。2015年實施的新《環保法》規定了符合條件的社會組織可以提起環境民事公益訴訟，對于是否可以提起環境行政公益訴訟法律并未作出明確的規定，從而使得環境行政公益訴訟實踐缺乏必要的法律規范的支撐。

（三）司法審查裁判方式的沖突

截止到2016年的司法審查實踐及法律規范的規定，我國法律規定的行政訴訟的裁決方式多達十幾種，但這十幾種裁決方式的規定使得相互沖突的情形下判決方式的難以適用。表面上看，裁判的種類是得到了完善，但也對具體案件的裁判者裁判案件提出了新的挑戰。2011年施行的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第9條與第10條規定了，被告拒絕公開行政相對人申請的相關政府信息或者不予答復申請的行政行為的，完善了以往將撤銷判決作為主要裁判方式的做法。由于行政權與司法權價值追求的差異，加之我國行政權與司法權作為相互獨立的兩種國家權力，在行政訴訟過程中法院除了要在行政機關與行政相對人之間作出居中的、公正的判決，還要維護好行政權與司法權的權威，避免行政權與司法權的沖突。法院判決政府公開有關環境信息的，行政機關是否可以該信息符合法律條文規定的不予公開的情形為由而拒絕公開？法院司法審查的有限性同樣也會影響到法院的裁判結果，在審理具體案件中，法院是象征性的作出答復，還是對答復的時間進行具體規定？這種情況下，法院的判決又應該進行怎樣的定性呢？對于政府機構行政決定違法的情況下，法院又該是撤銷并責令重作呢，還是責令其限期履行呢？ 這些都值得立法者和學者深思。

三、推進我國環境信息公開司法審查的對策建議

（一）完善司法審查理念

隨著生態文明制度的不斷完善，我國的環境司法專業化的踐行對環境案件審判者提出更高的要求，即不僅硬件要專業化，司法理念等軟件也應該專門化，環境司法理念最是應該與時俱進。現如今，環境信息公開案件審理者環境司法理念的缺乏，對環境行政訴訟的良性發展極為不利。實踐的開展離不開理念的支撐，環境信息公開行政案件的開展需要重點提升法官隊伍環境司法理念的培養和樹立，將正確的司法理念應用到具體的審判實踐中去，實現主觀與客觀具體的歷史的統一。

時代在發展，社會在進步，環境信息公開司法審查制度的理念也應該發展，唯有觀念的革新才能從本質上促進司法體制的完善。制度的完善要以理念的完善為前提，我國的司法審查主要是以被動性為主，是消極、被動而不是主動地干預人們的生活，司法機關應保持其謙抑性。但是，近年來各級法院將能動司法奉為司法理念已是不爭的事實。所以，司法能動主義不應該被排除在司法審查實踐之外。司法能動主義下，法官在對待環境信息公開案件時，應以正義的法律價值為指導，將理論與實踐相結合，準確地適用法律法規，客觀公正地對待行政案件事實問題和法律問題，發揮司法機關作為權利救濟最后的途徑的效能。

（二）明確和拓展訴訟的受案范圍

首先，所謂的行政事實行為是不能引起法律上權利或義務的變更，但這并不表示行政事實行為不會對行政相對人產生實際上的損害，而法律上對于行政事實行為的救濟多為行政賠償，缺乏司法上的救濟。然而，根據依法行政、有權利必有救濟理念的要求，在公民的合法權益受到行政機關所為的行政事實行為損害的，也應該受到《行政訴訟法》的保護。其次，在后《奧胡斯公約》中完善了對社會公眾環境知情權的救濟方式，其具體規定是：社會公眾既可以在自己的合法權益受到當局的侵害時可提起行政訴訟，還可以在公共當局違反條約義務時，以環境行政公益訴訟的方式實現對自身知情權的救濟。例如：我國的環境公益訴訟勝訴第一案中的中華環保聯合會，它是國務院批準、國家環保總局主管的社會組織，而修文縣環境保護局作為行政機關，超過法定期限，沒有做出答復，中華環保聯合會認為修文縣環境保護局該行政事實行為損害了其自身的合法權益，依照新《環境保護法》是可以向貴州省清鎮市人民法院提起訴訟的。

從我國的立法實踐來看，我國的《行政訴訟法》對行政行為的司法審查范圍的規定中，并未提出將行政事實行為排除。可見，我國的法律規范雖未對行政事實行為的可訴性作出明確的規定，但在司法實踐中卻是有先例可循的。 從生態環境保護的目的出發，我國應制定相應的法規將部分行政事實行為也規定為具有可訴性。

（三）司法審查裁判方式的準確性

如何處理好環境信息公開行政案件裁判方式的沖突，是完善我國司法制度的重要組成部分，也是建設法治政府的重要內容。行政權與司法權是相互獨立的兩種權力，兩者沒有高低貴賤之分，在實踐中唯有兩者相互尊重、相互監督制約。司法審查并不意味著司法權對行政權的干預，這只是在維護公民合法權益的兩條救濟途徑。在審判環境信息公開案件中，法院應該持中立裁判和正當程序的司法要求，要注意司法機關是不可以代替行政機關履行職責的。

在法院審理具體的環境信息公開行政案件中，法院應將合法性審查與合理性審查相原則加以適用。以原告認為政府公布虛假環境信息為例，由于司法程序的被動性原則，法院只能就政府公布的環境信息的真偽進行調查，即當查明了該信息為真實信息時，法院應當作出駁回原告訴訟請求的裁決；又或者經法院查明，該信息為虛假信息時，法院可以作出確認判決外加責令該行政機關限期重新公開相關的環境信息。對于行政機關重新公開的環境信息的真假仍有爭議的，行政相對人還是可以提起行政訴訟。當行政相對人以行政機關公開的環境信息不真實為訴訟理由，請求法院判決撤銷該虛假環境信息的情形下，假如法院查明該信息為真實信息，則應做出駁回原告訴求的判決；如果法院查明信息為假，則可依照事實和法律作出撤銷該行政行為，并要求政府限期重新發布環境信息的判決；倘若，法院審查之后發現具體事實為真，只是公開程序等其他方面違法，根據我國《行政訴訟法》規定的“全案審理”原則，法院還是可以程序錯誤等為由，作出撤銷該行政行為的判決。

四、結語

環境信息公開的司法審查要想在我國法治實踐中得到發展，除了依賴法制的不斷完善，更重要的還是要發揮好審查主體的能動性，做到主觀與客觀相統一。更應該認清，任何一個制度從建立到完善都是一個漫長的過程。因此，我國環境信息公開司法審查制度的健全還需要各方的共同努力。筆者希望通過對環境信息公開司法審查制度提出的完善建議，能使公眾更加積極地參與到環境保護事業中來，以促進社會和生態環境的和諧統一。

注釋：

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