檢察機關提起民事公益訴訟制度困境分析

摘 要 目前我國對民事公益訴訟制度并沒有明確完善的法律規范， 其中檢察機關在該類訴訟中的角色及職能還存在爭論， 該制度在我國還有待進一步發展。本文主要對檢察機關在參與民事公益訴訟過程中遇到的問題進行簡單分析，透過問題分析能更有效的完善該制度，推動法治中國的建設進程。

關鍵詞 檢察機關 民事公益訴訟制度 訴訟程序

基金項目：本文系廣西研究生教育創新計劃項目研究成果，項目編號YCSW2016020，主持人李富賽，參與人沈鶴立。

作者簡介：李富賽，廣西師范大學法學院碩士研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.052

我國對公益訴訟的實踐探索從未中斷，但適用公益訴訟的案件范圍、數量等等均達不到令人滿意的程度。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會授權以檢察機關為主進行公益訴訟實踐，后在2015年7月I日，全國人大常委會又正式授權最高檢開展公益訴訟試點。檢察機關參與公益訴訟從政策及法律層面均成為了適格主體，以后檢察機關作為原告的公益訴訟案件將呈井噴式發展。但就目前而言，我國民事公益訴訟因先期經驗不足，尚存在一些問題，且試點階段規定仍稍顯保守。

一、公益訴訟的案件范圍不明確

關于公益訴訟制度的探索實踐我國從未停止過，然而其中適用公益訴訟的案件范圍、數量等方面并不令人滿意。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會授權主要在檢察機關的基礎上開展公益訴訟實踐。2015年7月1日，全國人民代表大會常務委員會正式授權最高人民檢察院開展公益訴訟試點。檢察機關從政策和法律層面參與公益訴訟已經成為適格的主體，檢察機關在民事公益訴訟中作為原告的公益訴訟案件將是井噴式發展。但是目前，中國民事公益訴訟由于缺乏早期經驗，還存在一些問題，試點階段的規定仍略有保守。

《民事訴訟法》第五十五條僅適用于公益訴訟中污染環境和侵犯許多消費者合法權益的案件，其他類型損害公共利益案件包括在公益訴訟范圍內。在民法方面，民事公益訴訟案件只有兩類，一類是環境污染，另一類是侵犯許多消費者權益案件。檢察機關根據民事訴訟法的規定提起民事公益訴訟，只能在這兩種情況下提起。 2015年12月16日最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條規定：“人民檢察院履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公益利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟”。根據試點工作實施辦法，檢察機關只有在環境污染和食品藥品安全情況下可以提起公益訴訟，比較民事訴訟的規定而言，試點辦法將民事訴訟法中規定的只要“侵害眾多消費者”的案件屬于公益訴訟案件改為“食品藥品領域侵害眾多消費者合法權益”的案件才屬于公益訴訟案件的范圍，這無疑會縮小法條的適用范圍，把侵犯消費者權益的案件中只有在食品和醫藥領域侵犯消費者權益的案件規定在民事公益訴訟受案范圍內，其他可能被侵犯消費者權利的領域被排除在民事公益訴訟之外，不得不說是一種立法過失。根據法律和文件的規定，我國檢察機關只能在環境污染和食品藥品領域侵害公共利益的范圍內提起民事公益訴訟，檢察機關無權就破壞自然資源的社會公害案件、重大壟斷侵害許多消費者權利的案件以及侵犯社會公共利益的其他案件提起民事公益訴訟。這項立法規定比尚未頒布該法律條款時更具危害，因為檢察機關必須按照法律規定執行，所以受案范圍受到限制。如果沒有該項法律規定，檢察機關在發現侵害公共利益行為時還可以引用維護公共利益、法律監督等一般法律原則，突破管轄權的限制進行管轄。

二、法律依據不足

法治國家要求國家機關的一切行為必須符合法律規定，依照法律規定行使職權。公法上未授權即為禁止，檢察機關作為國家機關進行的一切行為活動都必須在法律授權法的范圍之內，法律未明確授權的行為則為禁止。目前關于檢察機關提起民事公益訴訟制度的法律依據不夠充足，首先，對提起民事公益訴訟適格主體的法律依據不足，法律中沒有明確規定哪些主體有權提起民事公益訴訟。雖然我國民事訴訟法中規定了有權提起民事公益訴訟的主體，但是僅是籠統的概括，具體有哪些有關機關、有關組織，法條中都沒有進行詳細的說明。在環境保護法和消費者權益保護法中規定了環保組織和消費者協會可以提起訴訟，但僅依靠部門法列舉并不能窮盡。其次，法律規定的適格主體范圍比較小，目前在相關機關中除了檢察機關有權提起民事公益訴訟之外，只有海洋監管部門有權對海洋環境問題提起民事公益訴訟，其他機關均無權利。社會組織中僅有環保組織和消費者協會可以提起訴訟，其他組織均未被授予權利。作為公民個人來說更是未授予提起民事公益訴訟的權利。除此之外，調查取證權規定不清楚，在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第十三條中規定人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應當履行訴前程序即督促起訴或建議起訴。然而其中關于督促起訴和建議起訴的具體時間法律并沒有規定，只是規定說檢察機關提起民事公益訴訟之前，那么是在檢察院調查好準備起訴前告知還是立案后就告知并沒有法律依據，這就直接涉及到證據調查是由檢察院負責還是其他組織、社會團體負責的問題。

三、訴訟程序缺乏保障

各地檢察機關在確定公益訴訟案件符合立案標準后，應該對檢察機關以下問題進行審查：管轄權的有無、被告是否明確、訴訟請求是否明確和事實理由等方面，檢察機關對案件審查后進行立案的應該制作立案決定書，啟動訴訟程序。在公益訴訟程序中檢察機關還面臨著訴訟費用、訴訟制度實施及訴訟結果執行等方面的重重困難。

（一）訴訟費用保障的困難

根據《方案》的規定：“檢察機關無需承擔公益訴訟費用”，但是此外除了訴訟費用外還有很多其他費用，可以說公益訴訟的開銷數額與范圍均較大，例如證據收集、司法鑒定、咨詢等產生的大量費用，例如鑒定費用少則幾千元，多達數萬元，并且鑒定過程中存在鑒定難、鑒定貴的問題。與此同時，公益訴訟中有很多專業名詞和專業知識，檢察機關在提起公益訴訟時對于一些專業知識需要咨詢相關鑒定人和證人，存在咨詢費的問題。檢察機關在收集證據過程中，支付了大量的鑒定費、咨詢費、取證成本費等，但即使是在公益訴訟中勝訴，賠償金是否可用于支付檢察機關在訴訟過程中消耗的全部訴訟費用，法律也沒有明確規定。除了經濟成本外，檢察機關還面臨著員工配額的問題，目前我國大多數基層檢察機關基本上存在案多人少工作人員配額不足的問題，如果在復雜工作中，還要負責提起公益訴訟，就容易導致檢察機關的工作量短期內加大，可能導致檢察機關怠于提起公益訴訟等情況。

（二）訴訟制度實施的障礙

有明確的法律關系和被訴對象這是普通案件的立案標準，所以在提起公益訴訟時要求有明確的侵害國家和社會公益的行為主體、有明確的訴訟案件事實和有現實可行的訴訟主張。若要提出明確的訴訟事實和訴訟主張就需要通過檢察機關對案件進行詳細深入的調查取證，《方案》中規定了初步證據制度。在實踐中無論是處理環境污染還是生態污染的案件，提起公益訴訟時均面臨著專業化程度高、調查取證難等棘手的問題，特別是在確定損害賠償標準時，必須要有專業、規范并具有說服力的數據支持和因果關系證明，還需要有具備專業知識的鑒定人員。相對而言，檢察機關在法律專業方面具有專業人才，而對于其他專業領域并不擅長，這無疑會大大增加調查取證難度。同時，在調查取證時必然會有一些信息需要從政府或企業內進行調取，但是由于本地政府為了保護地方經濟的發展他們并不愿意公開其一些內部信息。然而這些信息往往對有關機關、組織決定是否提起訴訟具有決定性作用，缺乏有效的證據而無法順利提起訴訟，如此成為公益訴訟制度實施的一個障礙。

（三）訴訟請求提起的障礙

檢察機關在民事公益訴訟程序中應根據查明的事實、收集的證據提出訴訟請求。一個案件中有訴訟請求就應該有相應提起訴訟請求的機構，在檢察機關內設的部門來看，可以通過行使職權發現收集公益訴訟案件線索的部門一般是批捕部門、公訴部門、反貪部門，這些部門在從事職務犯罪偵查、移送審查起訴、批準或者決定逮捕、檢察監督等職責履行中發現的，那么是由發現線索的部門提起具體公益訴訟，還是讓檢察機關內部專門設立的部門提起？目前法律還沒有明確規定，目前仍處于實踐探索中。有兩種情況，一種是如果由發現線索的部門直接提起公益訴訟，這意味著具體的辦案部門既要做好所在的本職工作又要根據掌握的資料線索負責提起民事公益訴訟，這樣將會增加具體辦案部門的工作量，也不利于公益訴訟的提起和訴訟效果的實現；另一種情況是如果是由檢察機關內設機構提起相應的公益訴訟，那具體由哪一內設機構提起并何時移交案件材料就應規定相應的制度進行保障。

四、訴前程序與訴訟程序銜接問題

檢察機關提起的民事公益訴訟，與行政主體、社會組織發起的公益民事訴訟，本質沒有多大差別，所以也應堅持民事公益訴訟的普遍原則與基本原理。檢察院提起的民事公益訴訟，其條件、原告的地位、訴訟請求范圍、管轄單位的確定，以及受理后法院對行政機關的告知義務、訴訟過程中的非訴解紛規則、原告撤訴與被告反訴的法律適用性、證明責任負擔、公益訴訟的訴訟費用承擔、評估與鑒定、裁判文書的既判性與執行等方面，都應運用民事公益訴訟的基本原理，不因檢察機關作為起訴人而產生特殊性。檢察院是公益訴訟的原告，這樣的訴訟地位是民事訴訟基本構造決定的，類似的例如行政機關成為行政訴訟被告一樣。根據全國人大常委會相關決定與最高人民檢察院出臺的《方案》，公益訴訟的檢察機關被冠之以“公益訴訟人”之名，以彰顯其特殊職責與身份。換言之，檢察院是身份與性質特殊的公益訴訟主體，享有憲法賦予的專門法律監督職能。

檢察機關提起公益訴訟相關特殊的程序問題，最典型的在于訴前環節與訴中程序的銜接。 檢察機關在自己提起公益訴訟前，應當首先考慮督促或支持法定機關或社會組織提起。這里需明確兩個問題：首先要區別“督促”與“支持”起訴，二者法律效果并不相同。督促后，假設法定機關或有關組織未起訴的，檢察機關負有義務自己去起訴；而支持起訴卻不需要。其次，檢察機關提起公益訴訟以后，并不阻卻其他有資格主體申請參加訴訟，從而與檢察機關一同提起。

參考文獻：

[1]劉學在.巴西檢察機關提起民事公益訴訟制度初探.人民檢察.2010（1）.

[2]江偉、楊劍.檢察機關提起民事公益訴訟若干問題探討.國家檢察官學院學報.2005（5）.

[3]劉祥林、王黎、趙芳芳、羅欣.檢察機關提起公益訴訟的價值分析與制度設計.法學雜志.2010（8）.

[4]何燕.檢察機關提起民事公益訴訟之權力解析及程序構建.法學論壇.2012（4）.