分析“雙規”制度之合憲性與合理性

摘 要 2015年10月5日香港前特首曾蔭權因涉2貪案遭起訴一事將香港廉政公署推至媒體面前。香港在1997年回到祖國母親的懷抱，這個在外漂泊了一百五十五年的留洋孩子又給中國母親帶回來了什么呢？隨著ICAC在國內人氣越來越高，雙規制度越來越熱，基于“一國兩制”背景下，分析兩種制度與異同已經刻不容緩了。

關鍵詞 憲法 雙規制度 廉政公署

作者簡介：夏靜怡，中南財經政法大學本科，研究方向：法學。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.063

對比兩種制度，為何自設有反貪污賄賂局的檢察機關和警務處的保安局會“自我閹割”，讓“權”于這些“隔空”機關？按照“存在即合理”原則，這種“隔空”機關的存在之合理也反過來說明我們的檢察機關、警務處存在某些“不合理”的設置。刑訴中，對于犯罪案件，我們有所謂的“十八般武藝”，即包括對人的強制性措施、對物的強制性措施、對隱私的強制性措施。為何這些設置不能夠拿下貪污瀆職犯罪？原因獲取有兩個：究其根源，設置不到位；究其過程，沒有貫徹落實。

一、 ICAC成立時社會背景

上世紀70年代之前，香港社會貪污狀況嚴重。警察要收買路錢和保護費，醫務人員要收茶錢，消防隊救火，也要收所謂的“開喉費”。 葛柏貪污被調查成功脫逃出境一事讓公眾體會到香港腐敗面積之廣，貪污泥淖之深。面對公眾的游行示威，政府采取高壓政策，出動大批警察驅散人群，拘捕學生領袖。結果火上燒油。麥理浩卻猶豫不決，因為涉及面太廣，難度很大。讓麥理浩下定決心的是來自社會已經國外開明人士的壓力。雖然致力于提升經濟實力，改善民生。但是貪污腐敗之風任行，已經嚴重危及政府公信力。喪失了民眾的信任，政府無法繼續管制。百里渠在報告中反復強調，葛柏案立案2年，一直沒有大進展的關鍵原因是查辦葛柏的反貪部門，隸屬于警察部門，無法獨立偵查。同時政府部門貪污問題普遍，警務處反貪部門本身也有貪污嫌疑（根據大數據顯示，成立ICAC之初，投訴政府部門的占86%，其中投訴警察的占45%），導致市民對港府失去信心。公眾對百里渠的信中有人提出，除非將反貪部門獨立出警務處，否則大眾永不相信政府確實有心撲滅貪污。

1974年2月15日，《香港特派廉政專員公署條例》通過，立法局宣布成立一個“與任何政府部門包括警務處沒有關系的獨立的反貪組織”，即香港廉政公署。根據此條例，其他任何機關和人都無權干涉廉政專員工作，ICAC直接對行政長官負責。這與我國雙規制度主體紀委——直接服從中共中央委員會很相似。根據大數據顯示，成立ICAC后，香港成為全球最清廉地區之一，公眾對ICAC的信任度達到90%，對ICAC的工作支持度超過了99%；雙規制度則對“大老虎”、“小蒼蠅”產生致命殺傷力。

二、雙規制度成立時社會背景

1979年初《人民檢察院組織法》修改時，紀委和檢察院各自分工明確，紀委負責違反黨紀、政紀案件，檢察院則是犯罪案件。 這一名詞因1989年海南省原生長梁湘以權謀私案的調查而為社會廣泛所知。再后來的監察部內會議上，這個程序被作為“指定時間和指定地點”而被制度化。1997年《刑事訴訟法》修改后，紀委和檢察院在反貪案件上的地位變成了后者依附前者。劉忠先生在他的文章中寫道：“‘雙規既不是訊問，也不是強制措施，所以不存在1996年《刑事訴訟法》限制檢察機關的種種問題。” 《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》是這樣描述“雙規”的：“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明。”規定的時間，規定的地點，簡稱“雙規”。

比較可知，ICAC和“雙規”制度因產生原因不同而決定了它們之后的命運不同。上世紀，因警務處深陷貪污腐敗之淤泥，為信服公眾不得不建立ICAC，這一產生關系便可以表明ICAC的性質和ICAC職權范圍。雙規產生則是因為司法部門已窮盡正當程序。前者是可以消除的，隨著法制的越來越健全，不考慮其他因素，ICAC重回警務處成為一個可能。但是后者卻是因為貪污賄賂案件之特殊與我國刑訴法之特點使得這一可能成為空想。

三、ICAC與《基本法》關系

根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第五十七條：“香港特別行政區設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責。”可見香港廉政公署這個機構已經被香港基本法指明提及，它的合法性也因此被認可。

四、“雙規”制度與《憲法》關系

現今許多學者認為這一制度違憲，它的正當性與實施路徑受到人大系統構建的法律體系的質疑，越來越多的人在問：“它可以從界定國家權力手段中找到出處嗎？”

“雙規”制度在實踐中競合最多的一個機關莫過于檢察機關，“雙規”違憲之理由一恰恰就是這種競合關系使得雙規在事實上創造了一種司法之外的程序，破壞了國家司法制度；理由之二為雙規違反了憲法確認的公民的一些基本權利，法律已將執行強制性措施的權力給予司法部門，在沒有司法部門的介入的前提下，這種以詢問的方式將會構成對人身的非法拘禁。侵犯了平等權和人身自由權利。

基于紀委直接對中共中央委員會負責，與其說雙規制度是與整個司法制度平起平坐，運行于公檢法三機關之旁，不如說是黨內部的制度。正因為各大“老虎”和“蒼蠅”都是黨成員，那么這樣一個制度完全可以認為是貫穿于黨內部的一種監察制度。當出現黨內違紀行為和基于行政職務而發生的違法行為，訴諸于“雙規”，由此來肅清整個黨的作風。“雙規”之起源是《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，自1989年“雙規”一戰成名后，1990年許，中國共產黨紀律規則吸收了這條規則，成為現在的“雙規”制度。

同時，“雙規”另外一處體現它從屬（黨內部）性的就是僅適用中國共產黨。這一限制范圍就暗示了這一制度不可能和公檢法三機關有平等的地位。它只產生于黨內部，而是因為近年來反貪成功率飆升而戶戶知曉。這一從屬性也明示了這一制度不可能被檢察機關反貪污賄賂局囊括。這樣一來，可以理解成一旦入黨的人就應該抱著這種將自己曝光于黨內部獨行的這一種監督機制中的心態。當真的出現違規違紀時，紀委便可以要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明。之后再將自己犯錯的“孩子”轉送給檢察機關。

五、訴諸“雙規”制度之合理性

基于上述兩點比較，大陸訴諸“雙規”具有一定合理性。大量專家堅持“雙規”制度背后是一系列軟禁與對隱私權的剝奪、違憲性問題。為何大陸會冒著這種危險設置這個制度？為何檢察機關“自我閹割”？新《刑事訴訟法》較1996年對檢察機關自偵案件限制加多，主要體現在保護公民個人權利上。充分表明了政府對人民個人權利重視程度加大。既然不想讓權于檢察機關以防濫用損害公民個人權利，加上檢察機關事務繁雜，又不得不壓制和抵抗“老虎”和“蒼蠅”，否則放虎歸山更是對公民權利的漠視。對一般刑事案件的考慮不可能讓權于檢察機關，因為現有程序已經在目前的情況下竭力地剛好盡到自己的責任，授予更多的權力只會讓一般公民受到公權力的壓迫。而貪污賄賂案件由于缺少一般刑事案件的被害人、物理意義上的現場，目擊證人和證據更加的少使得偵查困難。并且偵查對象基本上是受過高等教育，反偵察能力極強的政府官員又雪上加霜，直接把檢察機關反貪污賄賂局破案的火苗給澆滅了。這些事實上認定的難度區分了普通刑事案件和貪污受賄案件。在正當程序窮盡了全部的想象空間后，國家往往不會任其逍遙，如韓國國家清廉委員會于2002年1月25日正式成立，并且直接對總統負責 ；美國的主要反貪機構，檢察機關和聯邦調查局，后者就是大名鼎鼎的FBI。美國的檢察機構是這樣的：聯邦與50個州的檢察制度均自成體系，其檢察機構大體可分為兩大系統： 聯邦檢察系統和州檢察系統。 聯邦總檢察長是聯邦政府司法部長。下設地方檢察署，首長稱為D.A.。這樣一來各州不僅有自己的總檢察長，還有駐于各地區的地方檢察官（D.A.）。兩級檢察官署互不干擾。可見各個國家都在尋找救濟方法，既然不能沒有，現有的設置又不足以壓制。就干脆將權力上交，由中共中央委員會領導。在這里，檢察機關內部設有反貪污賄賂局，所以說前面兩項理由實際上起作用的是第一個，防止權力在檢察機關內部濫用。我國檢察機關上下級為領導關系，結構龐大，相比較紀委直接向中共中央委員會負責，后者頗為短小精悍、容易控制、職責分明。雖然“雙規”制度背后是對少數人權利的剝奪，但是相比較放權給檢察機關，也許將權力束之高閣是對公民權利的最好保護。不能因為不完美而不追求完美，或許在今后我們也不可能達到“完美”這個水平，但是我們追求完美的過程中已經解決了眾多我們以為不能解決的問題。真理越辯越明，越是追求完美，我們離完美就越近。

注釋：

香港廉政公署紀錄片.

彭真傳（第四卷）.中央文獻出版社.2012.1319-1320.

劉忠.解讀雙規——偵查技術視域內的反貪非正式程序.中外法學.2014（1）.

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